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JurisClasseur Administratif
Fasc. 107-40 : ACTE ADMINISTRATIF . – Publicité des actes administratifs unilatéraux
Date du fascicule : 18 Juillet 2010
Date de la dernière mise à jour : 4 Avril 2017
Jean-Yves Vincent
Professeur à la faculté de droit et des sciences politiques de Nantes actualisé par Laurence Molinero
Maître de conférences à l’université de Bretagne-Sud Mises à jour
Mise à jour du 04/04/2017 – §4. – Recours contre une circulaire n’ayant pas été mise en ligne Mise à jour du 04/04/2017 – §12. – Publicité des décisions implicites d’acception Mise à jour du 04/04/2017 – §39 à 41. – Publication électronique des documents administratifs Mise à jour du 04/04/2017 – §70. – Preuve de la présentation d’une décision par recommandé Points-clés
Sommaire analytique
1. – Rôle de la publicité – La publicité est le prolongement naturel de la phase d’élaboration de l’acte administratif. Outre l’information qu’elle procure aux administrés, elle offre un double intérêt. Au plan contentieux, elle sert de point de départ au délai du recours pour excès de pouvoir (V. Fasc. 1084). Du point de vue du régime juridique des actes unilatéraux, elle joue un rôle important dans la détermination de l’entrée en vigueur des normes administratives et dans l’appréciation de leur caractère rétroactif (V. Fasc. 108-30).
2. – Modes de publicité – Si on néglige la signification, habituelle pour les jugements mais marginale à l’égard des actes administratifs unilatéraux (J.-M. Auby et R. Drago, Traité de contentieux administratif : LGDJ 1962, 2e éd., t. I, n° 731, p. 794. – V. aussi NCPC, art. 651, al. 3), la publicité prend normalement la forme soit d’une notification (le plus souvent par lettre), soit d’une publication (le plus souvent par insertion dans un recueil officiel ou par affichage, procédés appelés à subir la concurrence du numérique).
La publication, définie comme « l’ensemble des faits qui ont pour objet de porter à la connaissance du public le texte nouveau » (T. confl., 20 mars 1943, Sté Béthunoise éclairage et énergie : Rec. CE 1943, p. 322), permet la diffusion d’un acte administratif auprès d’un nombre indéterminé de personnes. La notification s’adresse à une personne donnée ou à un groupe déterminé de personnes individualisées. 3. – Champ d’application des mesures de publicité – Actes à caractère administratif. – La publication ou la notification est de rigueur pour l’ensemble des décisions administratives. Ce qui écarte a contrario les décisions qui ne possèdent pas ce caractère. Ainsi, les délégations de signature consenties au sein d’un organisme privé, fut-il chargé de l’exécution d’un service public, sont des décisions internes de droit privé et, même si les actes signés constituent des actes administratifs, il n’est pas nécessaire, à moins qu’un texte l’indique expressément, qu’elles fassent l’objet d’une mesure de publicité (CE, 27 juin 2001, n° 224115 , CPAM Haute-Garonne c/ Sutra : JurisData n° 2001-062789 ; RD publ. 2001, p. 1563, concl. Fombeur).
4. – Actes à caractère décisionnel – Toujours a contrario et sauf disposition contraire, les actes juridiques de l’Administration dénués de caractère normateur ou décisionnel ne sont pas soumis à publicité.
C’est le cas des actes préparatoires (CE, sect., 11 juill. 1975, Clément et Assoc. défense culture et musique contemporaine : JurisData n° 1975-600109 ; Rec. CE 1975, p. 427 ; AJDA 1975, p. 581, chron. Boyon et Nauwelaers ; D. 1976, jurispr. p. 213, note J.-M. Auby). C’était également le cas des circulaires ainsi que des directives (CE, sect., 29 juin 1973, n° 82870, Sté Géa : Rec. CE 1973, p. 453 ; AJDA 1973, p. 587, chron. Franc et Boyon et p. 589, note Vier ; RD publ. 1974, p. 547, note M. Waline ; D. 1974, jurispr. p. 141, note Durupty). Toutefois, la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978(Journal Officiel du 18 Juillet 1978), précisée par le décret n° 79-834 du 22 septembre 1979, a introduit une obligation de publication (complétée par une obligation de signalisation) afin d’améliorer l’accès des administrés aux documents administratifs et de faciliter leur information. Outre les notes et réponses ministérielles, les circulaires, les instructions et les directives émanant des administrations centrales et comportant une interprétation du droit positif ou la description de procédures administratives doivent être publiées dans un Bulletin officiel ayant une périodicité au moins trimestrielle (CAA Versailles 3 juill. 2008, n° 07VE00215, min. Transports, constitue une publicité suffisante de la circulaire du 6 décembre 2005 relative à l’apposition des photos d’identité sur les permis de conduire son insertion au Bulletin officiel du ministère de l’Équipement, des Transports, du Tourisme et de la Mer le 10 janvier 2006 et sur le site Internet de la sécurité routière du ministère de la Défense ; sa publication au Journal officiel n’était pas nécessaire – cependant, CE, 12 févr. 2003, n° 226247, Juste). Les autres autorités administratives de l’État doivent publier ces documents dans un recueil des actes administratifs du département ayant la même périodicité. Les communes, départements, régions, la collectivité territoriale de Corse, les établissements publics, autres personnes de droit public et les organismes de droit privé gestionnaires d’un service public ont le choix entre l’insertion dans un Bulletin officiel de parution au moins trimestrielle et la transcription sur un registre mis à la disposition du public (D. n° 2005-1755, 30 déc. 2005, art. 29 à 32 : Journal Officiel du 31 Décembre 2005). Le décret n° 2008-1281 du 8 décembre 2008 relatif aux conditions de publication des instructions et circulaires (Journal Officiel du 10 Décembre 2008) ajoute une obligation : à compter du 1er mai 2009, les circulaires et instructions adressées par les ministres aux services des établissements de l’État doivent être tenues à la disposition du public sur un site internet relevant du Premier ministre (le site circulaires.gouv.fr a été créé). À défaut, l’Administration ne peut “s’en prévaloir à l’égard des administrés” et les circulaires et instructions déjà signées seront réputées abrogées. Cette disposition s’applique aux instructions non écrites (CE, 16 avr. 2010, n° 279817, Azelvandre : JurisData n° 2010-003913 ; AJDA 2010, p. 813, l’instruction contestée restreignant la communication des données relatives à la dissémination volontaire d’organismes génétiquement modifiés ne figure pas sur le site internet, elle doit être regardée comme abrogée à compter du 1er mai 2009). Le décret n° 2009-471 du 28 avril 2009(Journal Officiel du 29 Avril 2009) assouplit la sanction concernant les circulaires et instructions fiscales dont “la loi permet à un administré de se prévaloir” : celles-ci, inapplicables si elles ne sont pas publiées sur le site, ne seront pas pour autant abrogées. 4 . – Recours contre une circulaire n’ayant pas été mise en ligne
Le décret n° 2008-1281 du 8 décembre 2008 (Journal Officiel du 10 Décembre 2008) prévoit que les circulaires et les instructions ministérielles sont publiées sur un site Internet, les textes ne figurant pas sur ce site au 1er mai 2009 ne pouvant pas être opposés aux administrés et étant réputés abrogés. Saisi de la circulaire du 24 juillet 2008 du ministre de l’Immigration relative aux missions des centres d’accueil pour demandeurs d’asile (www.circulaires.gouv.fr), le Conseil d’État a estimé qu’elle était abrogée dès lors qu’elle n’avait pas été mise en ligne. Sa publication électronique à une date postérieure au 1er mai 2009 n’a pas eu pour effet de remettre le texte initial en vigueur. Pour cette raison, celui-ci ne pouvait pas faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir (CE, 23 févr. 2011, n° 334022, CIMADE et a. : JurisData n° 2011-002207). Selon le décret n° 2012-1025 du 6 septembre 2012, les instructions et circulaires n’ont pas nécessairement à être publiées sur un site relevant du Premier ministre (circulaires.legifrance.gouv.fr) pour être opposables (sur cette obligation, D. n° 2008-1281, 8 déc. 2008). Un arrêté du Premier ministre peut désormais prévoir que, pour les circulaires et instructions intervenant dans des domaines marqués par un besoin régulier de mise à jour portant sur un nombre conséquent de données, la mise à disposition sur un site Internet autre que circulaires.legifrance.gouv.fr produira les mêmes effets. Le site Internet devra présenter des garanties d’exhaustivité et de fiabilité des données dans le domaine considéré et d’accessibilité pour le public. Application immédiate d’une circulaire non publiée
L’article 1er du décret du 8 décembre 2008 prévoit qu’une circulaire ou une instruction qui ne figure pas sur le site internet n’est pas applicable à l’égard des administrés. Toutefois, un ministre peut faire cesser l’application irrégulière du droit et prescrire, par cette voie, à ses services de prendre des décisions en conformité avec les normes qui s’imposent, dans le cas présent une législation communautaire dérivée. Pour cette raison, l’absence de publication de la circulaire n’entache pas sa légalité au seul motif qu’elle s’applique immédiatement (CE, 9 nov. 2011, n° 348773, GISTI : JurisData n° 2011-024617). Mise en ligne partielle d’une circulaire
Depuis l’article 29 du décret du 30 décembre 2005, les directives, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives doivent être publiés dans des bulletins ayant une périodicité au moins trimestrielle et comportant dans leur titre la mention « Bulletin officiel ». Pour leur part, selon l’article 1er du décret du 8 décembre 2008, les circulaires et instructions adressées par les ministres aux services et établissements de l’État doivent être publiées sur un site Internet relevant du Premier ministre. À défaut, les services ne peuvent pas s’en prévaloir à l’égard des administrés. Pour cette raison, le préfet ne pouvait pas refuser l’échange d’un permis de conduire étranger au motif qu’un pays ne figurait pas sur la liste fixée par une circulaire du 22 septembre 2006 édictée en application de l’article 14 de l’arrêté du 8 février 1999 mais dont la mise en ligne n’était que partielle (CE, 24 oct. 2011, n° 345514, min. Int. : JurisData n° 2011-023200). 5. – Contestation des mesures de publicité – Par elles-mêmes les mesures de publicité ne font pas grief ; c’est la décision qu’elles rendent publique qui est susceptible de léser des intérêts (CE, 5 févr. 1936, Rochas : Rec. CE 1936, p. 167. – CE, 20 janv. 1975, Synd. nat. radiodiffusion et télévision : Rec. CE 1975, p. 37).
Mais, d’une part, quand la notification comporte une décision distincte de la décision notifiée, elle fait grief et le recours pour excès de pouvoir est recevable contre elle (pour le choix du pays de renvoi précisé par la notification d’un arrêté d’expulsion, CE, ass., 6 nov. 1987, n° 65590, Mantunoma Buayi : JurisData n° 1987-648420 ; Rec. CE 1987, p. 348 ; RFD adm. 1988, p. 86, concl. Vigouroux ; AJDA 1987, p. 165, chron. Azibert et de Boisdeffre). D’autre part, fait grief la décision de livrer à l’opinion publique des éléments d’information qui, en soi, n’ont pas de contenu normateur mais dont la divulgation peut avoir des incidences sur ceux qui sont mis en cause (CE, sect., 21 oct. 1988, n° 68638, Église de scientologie de Paris et a. : JurisData n° 1988-646566 ; Rec. CE 1988, p. 354, concl. Van Ruymbeke ; AJDA 1988, p. 759, chron. Azibert et de Boisdeffre, publication d’un rapport parlementaire sur les sectes). Enfin, une mesure de publicité peut être attaquée en raison d’un vice propre qui l’affecte. Ainsi, un requérant est recevable à contester l’arrêté préfectoral prescrivant l’affichage en mairie du plan définitif de remembrement de la commune, en tant que le plan dont l’affichage a été ordonné ne serait pas conforme à celui qu’a établi la commission de remembrement (CE, 1er juin 1979, n° 88684, Raby). 6. – Orientation générale – Conformément aux définitions de la publication et de la notification, la jurisprudence procède à la distinction suivante :
7. – Publication, mode normal de publicité – Les normes administratives à portée générale sont soumises à publication, quel qu’en soit l’auteur et quel qu’en soit le support juridique (pour les dispositions à caractère réglementaire d’un contrat administratif, CE, ass., 10 juill. 1996, n° 138536, Cayzeele : JurisData n° 1996-050694 ; Rec. CE 1996, p. 274 ; AJDA 1996, p. 807, chron. Chauvaux et Girardot ; CJEG 1996, p. 383, note Terneyre ; RFD adm. 1997, p. 89, note P. Delvolvé).
Le refus de publier un règlement fait grief et le recours pour excès de pouvoir est recevable contre lui (CE, 12 déc. 2003, n° 243430, Synd. commissaires et Hauts fonctionnaires police nationale et a. : JurisData n° 2003-066167 ; Rec. CE 2003, p. 506 ; RFD adm. 2004, p. 186 ; Dr. adm. 2004, comm. 19 et repère 2, chron. J.-B. Auby ; AJDA 2004, p. 442, note H. M. ; JCP A 2004, 1134, note Rouault). 8. – Limites – La publication de certains actes réglementaires peut se heurter à un secret qui mérite d’être protégé (D. 27 nov. 1967, portant statut spécial des fonctionnaires titulaires de la direction générale de la sécurité extérieure, V. infra n° 10. – L. n° 78-17, 6 janv. 1978, art. 20. – D. n° 86-326, 7 mars 1986, donnant une liste de règlements relatifs à des traitements automatisés d’informations nominatives intéressant la sûreté de l’État, la défense et la sécurité publique et qui ne font pas l’objet d’une publication – sur la dispense – nécessairement totale – de publication, autorisée par le III de l’article 26 de la loi du 6 janvier 1978, du décret créant le traitement automatisé de données à caractère personnel dénommé CRISTINA, CE, 16 avr. 2010, n° 320196, Assoc. AIDES : JurisData n° 2010-004128 ; AJDA 2010 p. 812).
9. – Publication, mode exclusif de publicité – La connaissance acquise de l’existence d’un acte réglementaire ne saurait suppléer l’absence de publication (par analogie, CE, sect., 9 mai 1980, n° 15533, Cne Champagne-de-Blanzac : Rec. CE 1980, p. 221 ; AJDA 1981, p. 103, note Bélanger. – CAA Lyon, 26 mai 2009, n° 08LY01851, G. : JurisData n° 2009-006886 ; Dr. env., n° 171, 2009, p. 5. – contra, Cass. 1er civ., 31 janv. 1989, Cts Ougier c/ Cne Fougerolles : JCP G 1989, IV, p. 120), ni pallier une publication irrégulière (CE, 22 nov. 1989, Féd. fr. Stés protection de la nature : Rec. CE 1989, tables, p. 470).
De même, une publication ne saurait être valablement remplacée par une notification (CE, 12 juin 1987, n° 73292, Richer). Il en a été clairement jugé ainsi pour un arrêté ministériel instituant des indemnités et des primes de recherche en faveur du personnel enseignant de l’École nationale de la santé publique : la notification de cet arrêté aux enseignants ne constitue pas un mode de publicité suffisant pour que ces derniers puissent s’en prévaloir (CE, sect., 25 janv. 1974, Jean et a. : Rec. CE 1974, p. 60 ; AJDA 1974, p. 206, chron. Franc et Boyon ; JCP G 1974, II, 17703, note Liet-Veaux). 10. – Limites – Une notification peut parfois remplacer la publication d’actes réglementaires, soit en raison de circonstances exceptionnelles (par analogie, CE, sect., 30 mai 1947, Le Marhadour : Rec. CE 1947, p. 224), soit en raison d’un secret et de sa protection légitime (à propos du décret précité portant statut spécial des fonctionnaires de la DGSE, CE, 21 juin 1972, Le Roy : Rec. CE 1972, p. 462. – CE, 24 juin 2002, n° 227983, min. Défense c/ Wolny : JurisData n° 2002-064053 ; Rec. CE 2002, tables, p. 605 ; Dr. adm. 2002, comm. 158, note D.P. ; Cah. fonct. publ. oct. 2002, p. 33, chron. Guyomar, le statut est opposable aux agents qui en relèvent dès lors qu’il leur a été communiqué individuellement et complètement au moment de leur entrée en fonction au sein du service ; sans doute faut-il ajouter qu’une notification appropriée devra intervenir pour chaque modification apportée au statut. – CE, 17 mars 2010, n° 310744, Fontana : JurisData n° 2010-002055 ; JCP A 2010, act. 222, la notification du décret du 27 novembre 1967 n’a pas à intervenir lors de leur entrée en service mais seulement avant l’édiction des mesures prises à leur égard sur le fondement de ce texte).
11. – Possibilité de cumuler publication et notification – En principe, les actes individuels (ou collectifs) échappent à l’exigence d’une publication (CE, sect., 4 juill. 1952, Godot : Rec. CE 1952, p. 354). La règle a été rappelée, notamment, à propos de la réparation des préjudices de carrière en application de l’ordonnance du 29 novembre 1944(CE, 21 juill. 1948, Audicq : Rec. CE 1948, p. 339). Mais leur notification ne rend pas superflue leur publication dans la mesure où, d’une façon générale, ces actes ne seront opposables aux tiers que s’ils sont entourés d’une publicité suffisante (CE, sect., 29 avr. 1964, Dufourniaud : Rec. CE 1964, p. 261 ; JCP G 1964, II, 13723, concl. Galabert ; AJDA 1964, p. 703, obs. Paulin. – CE, 18 févr. 1994, n° 140815, min. d’Ét., min. Éduc. nat. c/ Wrobel : JurisData n° 1994-041385 ; Rec. CE 1994, tables, p. 770 ; Dr. adm. 1994, comm. 180 ; LPA 29 sept. 1994, p. 4, concl. Schwartz).
En outre, l’assimilation à un tiers à l’acte peut être extensive : la publication de la liste des personnels admis dans un corps suffit à faire courir le délai de recours contentieux à l’égard des candidats écartés. La disposition prescrivant la notification du rejet de candidature doit être interprétée comme une simple confirmation du refus dépourvue de tout effet sur la computation du délai contentieux (CE, 27 janv. 2006, n° 268024, min. Défense c/ Fixot : JurisData n° 2006-069586 ; AJDA 2006 p. 285). Cependant, la notification peut constituer une publicité suffisante à l’égard des tiers à l’acte individuel (CE, 11 avr. 2008, n° 307085, Sté Défi France : JurisData n° 2008-073390 ; JCP A 2008, 2160, note B. Pacteau ; JCP A 2008, act. 361, copie intégrale de l’autorisation de poser un dispositif lumineux sur le toit d’un immeuble communiquée à un tiers par une lettre du maire). 12. – Obligation de recourir à la publication – Fonction publique. – De longue date les textes en ce domaine organisent expressément la publication d’actes individuels (L. 19 oct. 1946. – L. n° 50-135, 31 janv. 1950. – Ord. n° 59-233, 4 févr. 1959). L’actuel statut de la fonction publique de l’État (L. n° 84-16, 11 janv. 1984, art. 28) énonce que les “décisions portant nominations, promotions de grades et mises à la retraite doivent faire l’objet d’une publication suivant des modalités fixées par décret en Conseil d’État”(CE, 9 juill. 1975, Teilhet : Rec. CE 1975, tables, p. 1065).
En vertu du décret n° 63-280 du 19 mars 1963 (maintenu en vigueur par le décret n° 84-958 du 25 octobre 1984 pris pour l’application de l’article 28 de la loi du 11 janvier 1984), la publication au Journal officiel est obligatoire en ce qui concerne les fonctionnaires nommés par décret, ainsi que les fonctionnaires nommés par arrêté appartenant aux corps de catégorie A des administrations centrales ou à des administrations assimilées, des services extérieurs ou des établissements publics de l’État et dont la liste est établie par un arrêté conjoint du Premier ministre et du ministre intéressé. À défaut d’une insertion au Journal officiel, la publication est valablement assurée par tous autres procédés permettant de porter les décisions considérées à la connaissance des tiers intéressés (CE , 21 oct. 1988, n° 58433, Assoc. gén. administrateurs civils : Rec. CE 1988, tables, p. 841). En refusant de prendre toutes dispositions pour assurer la publication des décisions de mise à la retraite des personnels de surveillance de l’administration pénitentiaire, le directeur de cette administration a méconnu les obligations résultant de la loi n° 84-16 et du décret n° 63-280(CE, 19 janv. 1996, n° 133192, Union personnels surveillance d’encadrement pénitentiaires et postulants : JurisData n° 1996-050107 ; Rec. CE 1996, tables, p. 704). 12 . – Publicité des décisions implicites d’acception
Dans sa rédaction tirée de la loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 (Journal Officiel du 13 Novembre 2013), l’article 21 de la loi du 12 avril 2000 (L. n° 2000-321, 12 avr. 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations) prévoit que le silence gardé pendant deux mois par l’Administration sur une demande vaut décision d’acceptation, sous les réserves que prévoit la même loi (décision d’espèce ou réglementaire ; procédure non prévue par un texte ou ne présentant pas le caractère d’une réclamation ou d’un recours administratif ; décision à caractère financier sauf en matière de sécurité sociale, “dans les cas prévus par décret” ; régime d’acceptation implicite incompatible avec un traité, la protection de la sécurité nationale, la protection des libertés et des principes à valeur constitutionnelle et la sauvegarde de l’ordre public ; relations entre l’Administration et ses agents. Pour accompagner cette réforme d’ampleur, la loi impose une mesure de publicité expresse à l’égard des tiers, le cas échéant par voie électronique, qui mentionnera la date d’acceptation implicite. Pour leur part, les intéressés pourront obtenir une attestation de l’Administration (L. 12 avr. 2000, art. 22). Le dispositif entrera en vigueur dans un délai d’un an à compter de la promulgation de la loi pour les actes relevant de la compétence de l’État ou de ses établissements publics administratifs et de deux ans pour les collectivités territoriales, leurs établissements publics, les organismes de sécurité sociale et les structures assurant la gestion d’un service public administratif. 13. – Autres exemples – En dehors de la fonction publique, il est bien d’autres exemples de publication d’actes individuels organisée par des textes :
14. – Publication, mode approprié de publicité – Quant à ces décisions sui generis qui ne sont ni réglementaires ni individuelles, le juge administratif estime que le mode de publicité approprié est celui des actes réglementaires, à savoir la publication. Cela vaut pour :
À signaler, la formule énigmatique d’une des décisions relatives aux recours contre la réforme de la carte judiciaire selon laquelle l’arrêté ministériel portant nomination des membres du comité technique paritaire des services judiciaires « n’était, dès lors qu’il ne revêtait ni un caractère réglementaire, ni le caractère d’une décision individuelle défavorable, soumis à aucune condition particulière de publicité ou de notification pour entrer en vigueur » (CE, 19 févr. 2010, n° 322407, Molline : JurisData n° 2010-000836 ). 15. – Notification, mode normal de publicité – Toute décision individuelle (ou collective) prise au nom de l’État, d’une collectivité territoriale, d’un établissement public ou d’un organisme, fût-il de droit privé, chargé de la gestion d’un service public n’est opposable à la personne qui en fait l’objet que si cette décision lui a été préalablement notifiée (L. n° 78-753, 17 juill. 1978, art. 8. – CE, 27 févr. 1995, n° 133804, Chapelle et a : JurisData n° 1995-043486 ; Rec. CE 1995, p. 107. – CE, sect., 20 juin 1997, n° 185323, Féty : JurisData n° 1997-050376 ; Rec. CE 1997, p. 247).
Jugé, à propos d’une décision préfectorale mettant fin à un internement d’office, « que le préfet était tenu, même en l’absence de texte l’imposant expressément, de notifier cette décision à la personne qu’elle concerne directement » (CE, 22 oct. 1986, n° 35666, Doursoux : JurisData n° 1986-605746 ; Rec. CE 1986, p. 242 ; Dr. adm. 1986, comm. 600). Le refus de notification est une décision faisant grief susceptible d’un recours pour excès de pouvoir (CE, 8 juin 1979, Antoine Martin : Dr. adm. 1979, comm. 232) et l’omission de la notification peut constituer une faute (CE, 22 oct. 1986, Doursoux, préc.). 16. – Limites – Certains actes, en raison de leur nature ou par la force des choses, ne sont pas notifiés ou ne peuvent l’être. Tel est le cas par exemple de la décision du préfet d’admettre un enfant abandonné à la tutelle de l’Assistance publique (CE, sect., 23 mai 1952, Rogé : Rec. CE 1952, p. 273. – CE, 16 mai 1953, Épx Dastillon : Rec. CE 1953, p. 231 ; RD publ. 1953, p. 1036, note M. Waline. – cependant CE, 29 oct. 1965, Béry : Rec. CE 1965, p. 565, concl. Rigaud ; RD publ. 1966, p. 151, note M. Waline).
Il est, en outre, difficile d’envisager la notification de décisions qui ne sont pas formalisées. Il en va ainsi des décisions tacites (L. n° 78-753, 17 juill. 1978, art. 8) ou des décisions dont l’existence n’est « révélée » que par les mesures prises pour leur exécution (CE, sect., 12 mars 1986, min. Culture c/ Cusenier : AJDA 1986, p. 258, concl. Massot. – CE, 1er avr. 1998, n° 169280, préfet Yvelines c/ Nsonde : JurisData n° 1998-050145 ; Rec. CE 1998, p. 120 ; AJDA 1998, p. 737, note Mallol et Bouderbali). 17. – Notification, mode exclusif de publicité – Notification et publication ne sont pas interchangeables. Si une notification peut s’accompagner d’une publication (V. infra n° 19), elle ne peut être remplacée par une publication (pour un décret, CE, 16 mars 1951, Bradier : Rec. CE 1951, p. 167. – CE, 11 oct. 1957, Pierrotet : Rec. CE 1957, p. 527. – CE, 29 nov. 1957, Geodert : RFD adm. 1957, n° 435. – pour une délibération, CE, 7 févr. 1995, Chapelle et a., cité supra n° 15. – CE, 27 févr. 1995, n° 132421, Louvel et a. : JurisData n° 1995-041498 ; Rec. CE 1995, tables, p. 639).
Il en résulte notamment que, pour le destinataire, le délai du recours contentieux court, non du jour de la publication mais de la date de la notification d’autant que, pour courir, il doit précisément être mentionné dans la notification (CE, sect., 28 janv. 1966, Braeckmann : Rec. CE 1966, p. 67 ; JCP G 1966, II, 14789, note Aymond. – CE, 10 nov. 1978, Sté gén. d’exploitation théâtres et concerts : Rec. CE 1978, tables, p. 908. – CE, ass., 26 févr. 1982, Ordonneau : Rec. CE 1982, p. 92. – CE, 29 déc. 2000, n° 197739, Treyssac : JurisData n° 2000-061890 ; Rec. CE 2000, p. 651 ; RFD adm. 2001, p. 276, n° 29 bis ; Cah. fonct. publ. mai 2001, p. 41, chron. Guyomar). 18. – Limites – Si, normalement, une notification ne peut être suppléée par la publication de l’acte individuel, la jurisprudence a parfois autorisé des substitutions, surtout dans le domaine des actes collectifs. Le Conseil d’État a jugé qu’une publication détaillée pouvait faire office d’une notification individuelle (CE, 24 janv. 1902, Avézard : Rec. CE 1902, p. 44. – CE, sect., 22 juill. 1938, Poujade : Rec. CE 1938, p. 711). Certains arrêts se fondent sur les « circonstances de l’espèce » pour admettre la validité de la publication d’un acte collectif (CE, 28 févr. 1951, Féd. nat. cadres de l’assurance : Rec. CE 1951, p. 121, à propos de la désignation des membres d’un conseil d’administration mentionnée dans un « avis » au Journal officiel. – V. également, CE, sect., 8 févr. 1929, Ott et a. : Rec. CE 1929, p. 172).
19. – Possibilité de cumuler notification et publication – Sous réserve de situations particulières (CE, sect., 29 déc. 1937, Ferrandi : Rec. CE 1937, p. 1102, la publication ajoutée à la notification faisait figure de sanction abusive. – CE, 8 déc. 2000, n° 198540, CPAM Nièvre : JurisData n° 2000-061581 ; Rec. CE 2000, p. 602 ; RFD adm. 2001, p. 290, n° 60, la publication d’une sanction pouvant constituer une sanction disciplinaire complémentaire, elle ne peut être décidée que par l’instance disciplinaire qui en détermine les modalités), la notification ne fait pas obstacle à la publication parallèle d’un acte individuel ou collectif. La publication est même requise pour permettre son opposabilité aux tiers (V. supra n° 11 à 13).
Ainsi pour les tableaux d’avancement, les listes d’aptitude, les arrêtés de promotion, etc., le juge administratif estime, d’une part, qu’ils sont « susceptibles de notification individuelle » à l’égard de ceux qui y sont inscrits (CE, 24 oct. 1934, Moreau : Rec. CE 1934, p. 952. – CE, 23 janv. 1935, Thoumieux : Rec. CE 1935, p. 90) et considère, d’autre part, comme suffisante leur publication à l’égard des agents qui n’y figurent pas (CE, 12 mars 1975, Ould Braham Azouaou : Dr. adm. 1975, comm. 109). 20. – Actes réglementaires – Caractère exceptionnel de la notification. – Aucune obligation de notification ne pèse en principe sur les actes réglementaires (CE, 17 févr. 1965, Bernard : Rec. CE 1965, p. 110). Toutefois, outre les hypothèses où la notification est seule envisageable (V. supra n° 10), il y a lieu à notification lorsque l’acte, nonobstant son impersonnalité, comporte une décision à portée individuelle. Ainsi, la délibération d’un conseil municipal supprimant un poste de garde champêtre, décision réglementaire en ce qu’elle touche à l’organisation du service public, doit être notifiée au garde champêtre unique de la commune (CE, 8 févr. 1930, Quet : Rec. CE 1930, p. 156. – adde CE, 24 juill. 1930, Delalande : Rec. CE 1930, p. 780). De même, la délibération créant un chemin rural dont l’assiette est entièrement prise sur une propriété privée doit être notifiée au propriétaire (CE, 27 févr. 1995, n° 132241, Louvel : JurisData n° 1995-041498 ; Rec. CE 1995, tables, p. 639).
21. – Actes « non réglementaires » – Alignement sur les actes réglementaires. – Du point de vue de la publicité, les actes non réglementaires stricto sensu suivent le régime des actes réglementaires (V. supra n° 14. – notamment CE, 7 nov. 1986, de Geouffre de la Pradelle, la décision de classement d’un site pittoresque ou d’un monument naturel n’est notifiée aux propriétaires que si elle comporte des prescriptions particulières obligeant à modifier l’état ou l’utilisation des lieux). Le fait qu’une déclaration d’utilité publique fasse l’objet d’une publication et non d’une notification à chaque intéressé n’est pas contraire à l’article 6-1 de la convention européenne des droits de l’homme, dès lors que la déclaration peut être contestée via un arrêté de cessibilité « devant, aux termes du (Code l’expropriation), être notifié individuellement à chaque propriétaire » (CE, 9 févr. 2000, n° 198413, Chevalier et a : JurisData n° 2000-060106 ; Rec. CE 2000, p. 45 ; RFD adm. 2000, p. 459, n° 1. – C. expr., art. R. 11-22).
22. – Détermination du mode de publication – En l’absence de texte prescrivant un mode défini de publication, il appartient à l’Administration de déterminer le procédé qui, compte tenu de la nature, de l’objet et de la portée de la décision (CAA Nantes, 29 déc. 2006 n° 06NT01703, préfet Ille-et-Vilaine c/ Oleinik : AJDA 2007, p. 870, l’affichage de l’arrêté préfectoral donnant délégation de signature dans le hall de la préfecture n’a pu constituer une mesure de publicité suffisante), des circonstances d’espèce, de la qualité des destinataires et des personnes susceptibles d’être concernées, offre les meilleures garanties. Peu importe le procédé retenu, du moment qu’il est adapté à son objet et qu’il prodigue aux intéressés une connaissance complète de l’acte (CE, sect., 29 avr. 1964, Dufourniaud : Rec. CE 1964, p. 261 ; JCP G 1964, II, 13723, concl. Galabert ; AJDA 1964, p. 703, obs. Paulin. – V. aussi CE, sect., 19 juin 1959, Cazes : Rec. CE 1959, p. 372 ; D. 1959, jurispr. p. 370, concl. Braibant. – CE, 11 juill. 1988, Lebon : Dr. adm. 1988, comm. 448. – V. également Cass. crim., 5 mars 1991, n° 90-80.344, Lafarge : JurisData n° 1991-001090 ; D. 1991, inf. rap. p. 145 ; CJEG 1992, p. 507, note Sablière. – TA Châlons-sur-Marne, 5 avr. 1994, n° 931785, Conseil dptal parents d’élèves laïques de l’Aube : JurisData n° 1994-046086 ; Rec. CE 1994, tables, p. 770).
La détermination des conditions de publication d’un acte administratif relève du pouvoir réglementaire. La circonstance qu’une loi a prévu l’affichage en mairie de la délibération d’un conseil municipal (approuvant un plan d’aménagement d’ensemble) n’interdit pas au pouvoir réglementaire de décider que, outre l’affichage, la délibération devra être mentionnée dans deux journaux locaux (CE, 15 avr. 1996, n° 145489, Épx Maurice : JurisData n° 1996-050451 ; Rec. CE 1996, tables, p. 703). 23. – Prescription textuelle. Conséquences – Sauf circonstances exceptionnelles (CE, 18 nov. 1949, Plat : Rec. CE 1949, p. 488. – CE, 22 déc. 1950, Terrol : Rec. CE 1950, p. 637. – a contrario CE, 28 déc. 2007, n° 275138, C. c/ min. Défense : JurisData n° 2007-072884 ; JCP G 2008, II 10066, note Urbain Ngampio-Obélé-Bélé. – par analogie, CE, 5 avr. 1946, Rouy : Rec. CE 1946, p. 107. – CE, sect., 30 mai 1947, Le Marhadour : Rec. CE 1947, p. 224), lorsqu’un texte a prescrit un mode précis de publication, les autorités administratives doivent utiliser le procédé prévu à l’exclusion de tout autre. Ainsi, la publication d’un décret dans le Bulletin officiel d’un ministère ne saurait remplacer la publication au Journal officiel prévue par le décret du 5 novembre 1870, puis l’ordonnance n° 2004-164 du 20 février 2004(CE, 7 janv. 1969, Silburu : Rec. CE 1969, p. 224. – CAA Bordeaux, 5 nov. 1991, Dufaure : RFD adm. 1992, p. 653, obs. Maublanc et Fernandez-Maublanc). Mais il a été admis qu’une publication au Journal officiel donnant une information complète aux candidats potentiels à un concours de la fonction publique peut valablement tenir lieu de publication dans un Bulletin officiel prévue par un texte (CE, 20 oct. 1999, n° 181732, Bailleul : JurisData n° 1999-051200 ; Rec. CE 1999, p. 323 ; Dr. adm. 2000, comm. 1, obs. R.S. ; Dr. adm. 2000, comm. 13, obs. Moniole).
24. – Procédé traditionnel – L’affichage à la mairie, à l’hôtel du département ou à la préfecture, est un procédé classique de publication des actes (réglementaires, parfois individuels) des autorités décentralisées ou déconcentrées (CE, 30 nov. 1900, Souville : Rec. CE 1900, p. 691. – CE, 5 févr. 1915, de Villefranche : Rec. CE 1915, p. 18. – CE, 22 juin 1984, n° 35244, Assoc. « La sauvegarde de Choisy-au-Bac »). Si, pour les actes des autorités locales, il tend à être concurrencé par l’insertion dans un recueil officiel, il reste toujours prévu par de nombreux textes, en particulier du Code général des collectivités territoriales ou du Code de l’urbanisme, et il se trouve conforté par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002(L. n° 2002-276, art. 6, I : Journal Officiel du 24 Décembre 2002 et 21500), relative à la démocratie de proximité (V. infra n° 31 et 32). Sa durée parfois définie précisément (notamment, les autorisations d’urbanisme sont affichées sur le terrain pendant toute la durée des travaux et en mairie pendant deux mois (C. urb., art. R. 424-15) ; le délai de recours contentieux court à l’égard des tiers à compter du premier jour d’une période continue de deux mois d’affichage sur le terrain (C. urb., art. R. 490-2).
25. – Libéralisme jurisprudentiel – Pour traditionnel qu’il soit, l’affichage, notamment en mairie, n’est pas dénué d’inconvénients (chron. Puybasset et Puissochet : AJDA 1965, p. 98) et la jurisprudence témoigne d’une indulgence quelquefois excessive en se contentant de vérifier si l’affichage a été effectué à l’emplacement affecté à cet usage et si le public y a un libre accès, ne serait-ce que quelques jours par semaine et quelques heures dans la journée (CE, 25 oct. 1967, de Buyer : Rec. CE 1967, p. 686. – CE, 24 mai 1968, Tissot et Blaquière : Rec. CE 1968, p. 330. – CE, 31 janv. 1973, Épx Franck : Rec. CE 1973, p. 90. – CE, 19 nov. 2004, n° 264337, René YX et a. : JurisData n° 2004-067629 ; Constr.-urb. 2005, comm. 48, note P. Benoît-Cattin, validité de l’affichage du permis de construire sur un bâtiment de la Poste, en dépit de la lettre du texte prescrivant un affichage à la mairie (C. urb., art. R. 424-15, nouveau), dès lors que cette modalité d’affichage était nécessairement connue du public et l’emplacement librement accessible). Ce n’est souvent que dans les cas extrêmes que le juge administratif déclare insuffisante la publication par affichage (CE, sect., 4 déc. 1964, min. Ind. et Synd. défense intérêts quartiers des Arvivaux : Rec. CE 1964, p. 614, avis dactylographié et de dimension très réduite).
Toutefois, l’affichage dans le hall de la préfecture d’une délégation de signature d’un préfet constitue une publicité insuffisante, eu égard à l’objet et à la portée de cet arrêté (CAA Nantes, 29 déc. 2006, n° 06NT01703, préfet Ille-et-Vilaine c/ Oleinik : AJDA 2007, p. 870). 26. – Journal officiel – Conformément à l’ordonnance n° 2004-164 du 20 février 2004 (Journal Officiel du 21 Février 2004, ordonnance qui a succédé au décret du 5 novembre 1870), le Journal officiel accueille, en plus des lois, les ordonnances, les décrets et, lorsqu’une loi ou un décret le prévoit, les autres actes administratifs (antérieurement, pour les actes réglementaires des ministres, CE, sect., 19 juin 1959, Cazes : Rec. CE 1959, p. 372 ; D. 1959, jurispr. p. 370, concl. Braibant. – CE, 18 mai 2005 n° 255945, Plancke : JurisData n° 2005-068510 ; AJDA 2005, p. 1534). Les décrets doivent y être publiés (V. supra n° 23. – CE, sect., 13 oct. 1961, Balke : Rec. CE 1961, p. 562. – CE, 27 sept. 1989, n° 4630, min. Culture c/ Bertin), sans qu’il y ait lieu de distinguer selon leur objet ou leur champ d’application territorial (CE, 12 avr. 1972, Brier : Rec. CE 1972, p. 272, concl. Grévisse ; D. 1973, jurispr. p. 681, note J.-M. Auby, décrets concernant les personnels en service outre-Rhin).
C’est au Journal officiel de la République française que doivent être publiés les actes à caractère général et impersonnel d’une collectivité territoriale qui, sur le fondement d’une loi l’y autorisant à titre expérimental, dérogent aux dispositions législatives qui régissent l’exercice de ses compétences (CGCT, art. LO 1113-3. – L. org. n° 2003-704, 1er août 2003, art. 1er). 27. – Bulletins officiels spécialisés – Au cas d’insertion de l’acte dans un Bulletin officiel spécialisé, la valeur de la publication est appréciée différemment suivant la qualité des destinataires et leur possibilité d’être touchés par le bulletin en question. Pour l’essentiel, la jurisprudence s’articule autour d’une distinction opérée selon que les personnes concernées appartiennent au service ou lui sont étrangères.
28. – Agents du service – À l’égard des agents du service où paraît le bulletin, cette modalité de publication est généralement considérée comme suffisante (CE, sect., 25 juin 1954, Fabre et Mercier : Rec. CE 1954, p. 383. – CE, sect., 29 avr. 1964, Dufourniaud : Rec. CE 1964, p. 261 ; JCP G 1964, II, 13723, concl. Galabert ; AJDA 1964, p. 703, obs. Paulin. – CE, 25 oct. 1968, Bertrand et a. : Rec. CE 1968, p. 516. – CE, 12 mars 1975, Ould Braham Azouaou : Dr. adm. 1975, comm. 109. – CE, 26 mai 1995, Boulassier : JurisData n° 1995-041236 ; Dr. adm. 1995, comm. 382, obs. R.S.). Ainsi, la publication d’une décision au Bulletin officiel de la marine a été regardée comme suffisante à l’endroit d’un contrôleur général et du personnel administratif de ce ministère (CE, 13 févr. 1937, Corre : Rec. CE 1937, p. 197. – CE, 16 nov. 1960, Section Dakar synd. personnels administratifs marine : Rec. CE 1960, p. 1087). De même, la publication d’une décision au Bulletin officiel des contributions directes, « eu égard au caractère officiel du bulletin et à sa diffusion dans les bureaux », est suffisante vis-à-vis d’un fonctionnaire de cette administration (CE, 28 nov. 1952, Bouzat : Rec. CE 1952, p. 544).
En revanche, la diffusion par insertion d’un arrêté ministériel réglementaire dans une simple brochure distribuée dans tous les services déconcentrés du ministère ne constitue pas une publication régulière (CE, 18 mai 2005, n° 255945, Plancke, cité supra n° 26). Concernant la dénomination du support de publication, l’article 29 du décret n° 2005-1755 du 30 décembre 2005(Journal Officiel du 31 Décembre 2005), pris pour l’application de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 (Journal Officiel du 18 Juillet 1978, article 7 relatif aux directives, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives), prévoit que les administrations centrales de l’État assurent leur publication dans des bulletins ayant une périodicité au moins trimestrielle et comportant dans leur titre la mention « Bulletin officiel ». L’insertion au Bulletin officiel de l’ANPE (aujourd’hui Pôle emploi) de décisions réglementaires du directeur général de l’établissement public concernant le personnel constitue une publication régulière à l’égard des intéressés et des groupements représentatifs du personnel. À défaut, la mise en ligne de telles décisions sur le site intranet de l’ANPE est susceptible de suffire : « aucun principe général non plus qu’aucune règle » ne s’y oppose. Cependant, une double condition est posée : d’une part, l’information doit être estimée suffisante, notamment en considération de sa durée, et, d’autre part, le mode de publicité par voie électronique et ses effets juridiques doivent avoir été précisés par un acte réglementaire régulièrement publié (CE, 11 janv. 2006, n° 273665, Synd. nat. CGT-ANPE : JurisData n° 2006-069538 ; Rec. CE 2006, tables, p. 713 ; AJDA 2006 p. 176 ; BJCL 2006, p. 279, concl. J.-H. Stahl, obs. B.P. ; JCP G 2006, 120, aucune décision prévoyant la publication par voie électronique n’a été publiée au Bulletin officiel de l’établissement. – également CE, 25 oct. 2006, n° 277498, Ramadier : JurisData n° 2006-070969 ; AJDA 2006, p. 2357, sur la mise en ligne d’une note de service concernant le personnel sur le site intranet du Conseil supérieur de la pêche). L’ordonnance n° 2004-164 du 20 février 2004 relative aux modalités et effets de la publication des lois et de certains actes administratifs (Journal Officiel du 21 Février 2004), en son article 5-1 créé par l’article 78, XIII de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004(Journal Officiel du 10 Décembre 2004), dispose : “La publication des actes et documents administratifs au Bulletin officiel d’un ministère diffusé sous forme électronique dans des conditions garantissant sa fiabilité produit les mêmes effets de droit que leur publication sous forme imprimée”. 29. – Personnes extérieures au service – En revanche, à l’égard des personnes étrangères au service qui ne reçoivent ni ne consultent nécessairement les bulletins officiels, la publication d’un acte dans leurs pages n’est pas, en règle générale, jugée suffisante (CE, 28 févr. 1951, Féd. nat. cadres de l’assurance : Rec. CE 1951, p. 121). Ainsi, la publication au Bulletin officiel des postes et télécommunications d’instructions relatives à l’inscription des abonnés sur les annuaires téléphoniques n’est pas suffisante à l’égard des usagers (CE, 31 janv. 1979, de Barnier : Rec. CE 1979, p. 34), ni la publication au Bulletin officiel du ministère de l’Équipement d’une directive organisant les conditions d’une subdélégation de compétence (CAA Lyon, 14 juin 1993, min. Équip., Log. et Transp. c/ Munoz : JurisData n° 1993-044673 ; Rec. CE 1993, p. 455. – comp., en sens opposé, CAA Lyon, 21 déc. 1993, min. Équip., Log. et Transp. c/ Raffin et Sidari : Rec. CE 1993, tables, p. 588).
Mais la jurisprudence ne verse pas dans le systématisme, jugeant, par exemple, suffisante la publication au Bulletin officiel du ministère de l’Enseignement supérieur et de la Recherche d’une circulaire relative à l’attribution des bourses d’enseignement supérieur, d’autant qu’une large information avait été assurée auprès des intéressés par les services du rectorat (CE, 22 févr. 1995, min. Enseig. sup. et rech. c/ Petit : JurisData n° 1995-041497 ; Rec. CE 1995, tables, p. 636) ou encore, jugeant que la publication dans le Bulletin officiel du ministère du Travail et celui des affaires sociales de la délégation de signature accordée par le directeur de l’Office des migrations internationales au chef de service de l’intégration est suffisante pour rendre cette délégation opposable aux employeurs utilisant une main d’oeuvre étrangère (CAA Bordeaux, 16 déc. 1996, OMI : Rec. CE 1996, tables, p. 704). Il en est de même de la publication au Bulletin officiel du ministère de l’Équipement du règlement général de procédure de l’Agence nationale d’amélioration de l’habitat (CAA Lyon, 29 janv. 2008, n° 06LY00108, ANAH). 30. – Publication des décisions préfectorales – Le juge administratif adopte la même attitude sélective pour la publication des décisions préfectorales dans le recueil des actes administratifs de la préfecture ou dans un Bulletin officiel de commune (CE, 9 déc. 1953, Larue : Rec. CE 1953, p. 532. – CE, 30 juin 1960, Jauffret : Rec. CE 1960, p. 404. – CE, 3 janv. 1961, SCI de construction : Rec. CE 1961, p. 2. – CE, 22 mars 1961, Sté La Purfina : Rec. CE 1961, p. 201. – V. également CE, sect., 13 déc. 1974, min. Aménag. territ., Équip. et Log. c/ de Gratet du Bouchage : Rec. CE 1974, p. 630 ; AJDA 1975, p. 185. – Cass. crim., 5 mars 1991, Lafarge, cité supra n° 22).
La publication, de surcroît par extraits, au recueil des actes administratifs du département des arrêtés préfectoraux portant extension d’un Sivom n’est pas suffisante à l’égard des tiers (TA Nantes, 16 nov. 1995, Guihaumé c/ préfet Loire-Atlantique, cité supra n° 14, pour le commissaire du gouvernement, cette publication est non seulement insuffisante mais irrégulière, la seule mesure de publicité valable, selon lui, étant l’affichage des arrêtés dans l’ensemble des communes concernées). Lorsqu’aucun texte législatif ou réglementaire n’impose la publication de l’acte dans un recueil administratif, une telle insertion ne vaudra publicité que si l’ampleur et les modalités de diffusion du recueil le rendent aisément consultable par les tiers (CE, 4 août 2006, n° 278515, Bergeron : JurisData n° 2006-070685 ; AJDA 2006, p. 2139, condition non remplie concernant l’insertion d’un arrêté préfectoral déclarant d’utilité publique des travaux d’alimentation d’une propriété en électricité basse tension au recueil des actes administratifs de la préfecture). À l’inverse, il a été jugé, implicitement ou explicitement, qu’est suffisante la publication au recueil des actes administratifs de la préfecture d’un arrêté préfectoral accordant une délégation de signature (CE, sect., 20 juin 1997, n° 151493, Rezli : JurisData n° 1997-050412 ; Rec. CE 1997, p. 250 ; Dr. adm. 1997, comm. 280. – CE, 15 oct. 1999, n° 196548, min. Int. : JurisData n° 1999-050953 ; RGCT, n° 8, nov.-déc. 1999, p. 486, note Bourdon) ou d’un arrêté préfectoral fixant l’assiette et le taux des cotisations sociales agricoles (CAA Bordeaux, 6 févr. 2001, min. Agr. et Pêche c/ Arbus : JurisData n° 2001-192332 ; Dr. adm. 2001, comm. 82. – CAA Nantes, 29 déc. 2006, n° 06NT01703, préfet Ille-et-Vilaine c/ Oleinik : AJDA 2007, p. 870). 31. – Publication des actes des autorités communales – Arrêtés municipaux. – La publicité des arrêtés municipaux à caractère réglementaire est valablement effectuée par voie d’affiches (CE, 22 déc. 1972, Monpillié : Rec. CE 1972, p. 831), ce qui, dans les communes de 3 500 habitants et plus (CGCT, art. L. 2122-29), ne dispense pas de les publier dans un recueil des actes administratifs (à périodicité au moins trimestrielle, le public étant informé par affichage aux lieux habituels de la mise à la disposition effective du recueil, CGCT, art. R. 2121-10).
Les deux procédés sont-ils équivalents ou bien l’insertion dans un recueil officiel exclut-elle désormais l’affichage des actes ? L’incidence de cette formalité sur l’entrée en vigueur et le calcul du délai de recours contentieux n’est pas expressément précisée et les solutions jurisprudentielles sont longtemps apparues incertaines. Il a été jugé que le défaut de publication au recueil des actes administratifs d’un arrêté de délégation (acte réglementaire, CE, 29 juin 1990, n° 86148, Marin : JurisData n° 1990-643617 ; Rec. CE 1990, p. 183. – CAA Douai, 4 mars 2004, n° 02DA00332, Cne Brébières), pourtant affiché, empêchait celui-ci d’être exécutoire (CAA Paris, 28 juill. 1998, Deniset et Assoc. du Débuché et la Garenne : JurisData n° 1998-051128 ; Rec. CE 1998, tables, p. 718), mais le Conseil d’État a estimé que l’affichage d’un arrêté municipal fait courir le délai du recours contentieux nonobstant le fait que l’arrêté lui-même a prévu son insertion, effectuée ultérieurement, au Bulletin officiel de la ville (CE, 30 juin 1999, Ch. synd. propr. et copr. Marseille et Bouches-du-Rhône : JurisData n° 1999-050687 ; Rec. CE 1999, p. 223 ; RFD adm. 1999, p. 880, n° 10, toutefois, dans cette affaire, l’affichage était à l’époque expressément prévu par les textes en vigueur et l’insertion dans un Bulletin officiel n’était pas encore organisée par la loi). La loi n° 2002-276 du 27 février 2002(L. n° 2002-276, art. 6, I : Journal Officiel du 28 Février 2002), relative à la démocratie de proximité, a modifié les dispositions du Code général des collectivités territoriales concernant l’acquisition du caractère exécutoire par les actes réglementaires (et pas seulement les arrêtés du maire), de manière à ce que celle-ci puisse s’opérer aussi bien par l’effet d’une insertion du règlement au recueil des actes administratifs que par l’effet d’un affichage qui, en pratique, est demeuré le procédé de publication dominant. Le Conseil d’État a clarifié l’état du droit en précisant que les dispositions imposant la publication dans un recueil des actes réglementaires dans les communes de 3500 habitants et plus n’ont pas dérogé au principe selon lequel la formalité de publicité qui conditionne l’entrée en vigueur des actes réglementaires du maire peut être soit la publication, soit l’affichage (CE, 21 mai 2008, n° 284801, Louvard : JurisData n° 2008-073589 ; AJDA 2008, p. 1548, note Ph. Moukoko ; JCP A 2008, act. 476 ; JCP G 2008, act. 386). Les effets attachés à la publicité des actes réglementaires des maires sont produits par l’un ou l’autre des procédés, de manière alternative. L’insertion au recueil des actes administratifs, lorsqu’elle est imposée en considération du seuil de population communale (CGCT, art. L. 2122-29), sera donc dépourvue d’effet si elle est précédée par l’affichage. Dans cette hypothèse, l’objet de la formalité imposée par l’article L. 2122-29 du Code général des collectivités territoriales devient purement informatif (affichage de nature à permettre l’entrée en vigueur d’une délégation de fonction, CE, 25 juill. 2008, n° 295799, Sté Francelot : JurisData n° 2008-074100. – CAA Nancy, 15 nov. 2007, n° 06NC01331, Ville Metz c/ Beaudelique : AJDA 2008, p. 108). 32. – Délibérations des conseils municipaux – Les délibérations sont affichées à la porte de la mairie avec le compte rendu de la séance au cours de laquelle elles ont été adoptées (CGCT, art. L. 2121-25, R. 2121-11). Dans les communes de 3 500 habitants et plus, le dispositif des délibérations des conseils municipaux à caractère réglementaire est publié dans un recueil des actes administratifs à périodicité régulière et mis à la disposition effective du public (CGCT, art. L. 2121-24, R. 2121-10). Quant aux délibérations du conseil de Paris, elles sont publiées dans le Bulletin municipal officiel (D. 13 juin 1939, demeuré en vigueur. – CE, 25 oct. 1968, Bertrand et a. : Rec. CE 1968, p. 526. – TA Paris, 19 mars 1986, Levy c/ maire Paris et BAS ville Paris : AJDA 1986, p. 389, obs. Richer).
Rédigé en des termes identiques à ceux de l’article L. 2122-29, l’article L. 2121-24 (al. 2) pose la même question de la combinaison des modes de publication des délibérations municipales. La cour administrative d’appel de Marseille (CAA Marseille, 15 févr. 2000, Cadenac : JurisData n° 2000-121251 ; Collectivités-Intercommunalité 2000, comm. 216, obs. L. Erstein) l’a ainsi résolue : compte tenu du caractère partiel de la publication au recueil des actes administratifs et de la périodicité trimestrielle de cette publicité, la cour y voit « simplement un moyen d’information permettant un suivi régulier par les habitants de l’action du conseil municipal » ; dans cette interprétation, qui n’incite pas à respecter à la lettre l’article L. 2121-24, l’affichage suffit donc pour faire courir le délai de recours. Rappelons que dorénavant l’article 6, I de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002, offre une alternative entre les deux modes de publication puisque le caractère exécutoire des actes réglementaires procède aussi bien de l’insertion au recueil des actes administratifs que de l’affichage (V. supra n° 31). 33. – Publication des actes des autorités départementales et régionales – Le dispositif des délibérations à caractère réglementaire du conseil général, du conseil régional, de leur commission permanente prises par délégation, ainsi que les actes réglementaires de leur président sont publiés dans le recueil des actes administratifs soit du département soit de la région ayant chacun une périodicité au moins mensuelle (CGCT, art. L. 3131-3, L. 4141-3, R. 3131-1, R. 4141-1).
Procédé prescrit par la loi (TA Lille, 7 nov. 1996, Dpt Nord : Rec. CE 1996, tables, p. 704), l’insertion dans un recueil des actes administratifs est-elle exclusive, alors que certaines mesures, telles les mesures urgentes, se prêtent mieux à l’affichage qu’à la publication dans un recueil officiel ? Comme en matière d’actes réglementaires des autorités communales, le Code général des collectivités territoriales a été modifié pour que le caractère exécutoire des actes réglementaires des autorités départementales et régionales ressorte soit d’une « publication », c’est-à-dire d’une insertion au recueil des actes administratifs, soit d’un affichage. Là où les articles L. 3131-3 et L. 4141-3 (non modifiés) ne font référence qu’à la publication dans un recueil, les articles L. 3131-1, L. 3131-4, L. 4141-1 et L. 4141-4 du Code général des collectivités territoriales (complétés par la loi relative à la démocratie de proximité (V. supra n° 31) ouvrent désormais un choix entre deux procédés. Conformément à la solution retenue dans l’arrêt « Louvard » par le Conseil d’État en ce qui concerne les actes réglementaires municipaux (V. supra n° 31), la cour administrative d’appel de Versailles a jugé que l’affichage d’une délégation de signature d’un président de conseil général suffisait à constituer une publicité suffisante de cet acte réglementaire, la publication ultérieure au recueil des actes administratif n’en conditionnant pas l’entrée en vigueur (CAA Versailles, 13 nov. 2008, n° 08VE01079, de Beaufort : JurisData n° 2008-006115).. Antérieurement à la loi du 6 février 1992, alors que la publication au recueil des actes administratifs de la région n’était rendue obligatoire par aucun texte, l’insertion de décisions, quelle que soit leur portée, dans un tel recueil ne constituait un mode de publicité suffisant que si sa diffusion permet à toute personne intéressée de le consulter aisément (CE, sect., 27 juill. 2005, n° 259004, Million : JurisData n° 2005-068695 ; AJDA 2005, p. 2462, note L. Janicot ; Dr. adm. 2005, comm. 152, diffusion insuffisante du recueil). 34. – Publication des actes des établissements de coopération – L’affichage et la publication dans un recueil des actes administratifs se présentent tantôt sur un mode alternatif (pour, d’une part, les établissements publics de coopération intercommunale : CGCT, art. L. 5211-47. – CE, 6 nov. 1998, Assoc. consommateurs Fontaulière : JurisData n° 1998-051262 ; Rec. CE 1998, tables, p. 721. – TA Pau, 11 mai 2004, SARL Le Twickenham : JurisData n° 2004-250046 ; AJDA 2004, p. 2340, concl. Godbillon. – CAA Bordeaux, 17 févr. 2009, n° 08BX00018, Communauté intercnale Nord de la Réunion : JCP A 2009, 2173. – et, d’autre part, les syndicats mixtes régis par l’article L. 5711-1), tantôt sur un mode cumulatif (pour les établissements publics de coopération interdépartementale et interrégionale : CGCT, art. L. 5421-3 et L. 5621-7, ainsi que les syndicats mixtes de l’article L. 5721-2).
Concernant les établissements publics de coopération intercommunale ne comprenant pas une commune de 3 500 habitants ou plus, l’article L. 5211-47 prévoyant une alternative n’est alors pas applicable. Le tribunal administratif d’Amiens (TA Amiens, 29 déc. 2006, n° 0300654, Union propriétaires agricoles Somme : AJDA 2007, p. 493) a jugé que le dispositif des délibérations à caractère réglementaire des communautés de communes dont la population cumulée atteint le seuil de 3500 habitants doit être publié dans un recueil des actes administratif ; l’affichage ne peut y être substitué et n’a pas permis de déclencher le délai de recours contentieux (solution résultant de la combinaison des articles L. 2131-1 – rendu applicable aux communautés de communes par l’article L. 5211-3 –, et L. 5211-1 du Code général des collectivités territoriales). Quant aux délibérations individuelles, elles ne deviennent opposables aux tiers que par leur affichage dans les locaux de l’établissement de coopération (CAA Nantes, 3 mars 2009, n° 08NT01687, Communauté cnes Pays des Brières et du Gesnois : JurisData n° 2009-010246 ; AJDA 2010, p. 62). 35. – Prescription textuelle – Prévue par certains textes, la publication par voie de presse peut conditionner les effets juridiques de l’acte et le calcul du délai de recours (CE, 26 nov. 1990, Épx Kutshera : Rec. CE 1990, tables, p. 565 ; LPA 3 juin 1991, p. 20, note Hocreitère [C. urb., ancien, art. R. 123-10, plan d’occupation des sols]. – CE, 19 janv. 1998, Assoc. commerçants, artisans et industriels pays d’Argonne champenoise et Depond : Rec. CE 1998, p. 23 ; Dr. adm. 1998, comm. 110 [D. 9 mars 1997, art. 17, urbanisme commercial]. – CE, 27 sept. 1999, n° 183047, Simoni et a. : JurisData n° 1999-051102 ; Rec. CE 1999, tables, p. 615 ; Collectivités-Intercommunalité 1999, comm. 42 ; [D. n° 69-607, 13 juin 1969, art. 4, classement de site]. – V. également, C. urb., art. R. 142-5, création d’une zone de préemption, art. R. 211-2, institution ou suppression du droit de préemption urbain, art. R. 212-2, création d’une ZAD par arrêté).
Il en a été jugé de même pour l’insertion dans un journal local (qu’on aurait pu penser n’avoir qu’un but informatif) du dispositif des délibérations relatives aux aides octroyées par les collectivités territoriales en matière économique et de celles qui approuvent une convention de délégation de service public (CGCT, art. L. 2121-24, L. 5211-48, L. 5421-4, L. 5621-8. – CAA Marseille, 18 juin 1998, n° 97MA00677, Sté développement Val d’Allos : JurisData n° 1998-044796 ; BJCP 1999, p. 171, concl. Duchon-Doris ; RFD adm. 1999, p. 1079, n° 2, obs. Chérot. – TA Amiens, 6 mars 2008, n° 0600602, Sté Crématoriums de France : AJDA 2008, p. 1283). 36. – Presse locale – En dehors des textes, la publication dans les journaux locaux suscite certaines réserves de la part de la jurisprudence administrative (CE, 15 juill. 1957, Féd. algérienne armateurs au chalut : Rec. CE 1957, p. 481. – CE, 21 juill. 1995, n° 117690, Ville Nevers : JurisData n° 1995-048125) qui ne l’accepte qu’en dernier recours (CE, 23 mai 1938, Mimerskren : Rec. CE 1938, p. 449) ou quand elle est couplée avec une publicité par affichage (CE, 4 févr. 1983, n° 26732, préfet Haute-Garonne) ou à raison de circonstances exceptionnelles (CE, ass., 11 juill. 1947, Vve Mayade : Rec. CE 1947, p. 314).
37. – Presse institutionnelle – Les journaux municipaux eux-mêmes n’échappent pas aux réticences juridictionnelles : ne constitue pas une publication régulière l’insertion d’un arrêté portant délégation de signature dans le bulletin d’information municipal qui, il est vrai, n’indiquait ni le contenu exact ni la date de l’arrêté (CE, 1er déc. 1993, n° 128953, Veillard : JurisData n° 1993-048006 ; Rec. CE 1993, tables, p. 588 ; Dr. adm. 1994, comm. 4. – CE, 21 juill. 1995, n° 117703, Prugnac).
38. – Presse professionnelle – A été jugée suffisante la publication des résultats d’une compétition sportive dans l’organe officiel de la discipline concernée et diffusé à l’ensemble des clubs participant à la compétition (CE, 25 avr. 2001, n° 228171, Assoc. sportive Nancy-Lorraine et a. : JurisData n° 2001-062223 ; Rec. CE 2001, p. 196 ; RFD adm. 2001, p. 973, n° 25). En revanche, n’a pas été jugée suffisante la publication dans une brochure de l’École nationale de la santé publique d’un arrêté ministériel relatif aux indemnités et rémunérations accessoires prévues en faveur du personnel enseignant de l’école (CE, sect., 25 janv. 1974, Jean et a. : Rec. CE 1974, p. 60 ; AJDA 1974, p. 206, chron. Franc et Boyon ; JCP G 1974, II, 17703, note Liet-Veaux), pas plus que la publication d’un règlement dans une revue professionnelle dont ne sont connues ni la date de publication ni les conditions de diffusion (CE, sect., 15 mai 1991, n° 124067, Assoc. « Girondins de Bordeaux Football Club » : JurisData n° 1991-041229 ; Rec. CE 1991, p. 180, concl. Pochard ; AJDA 1991, p. 724, concl. Pochard. – V. également CE, sect., 8 oct. 1971, Synd. nat. architectes chargés de la construction d’HLM : Rec. CE 1971, p. 586, concl. Vught).
39. – Actes publiés au Journal officiel – L’ordonnance n° 2004-164 du 20 février 2004(citée supra n° 26) fait entrer la publicité des actes administratifs dans l’ère des nouvelles techniques de l’information. Elle prévoit que les actes publiés au Journal officiel (V. supra n° 26) le sont, le même jour et dans des conditions garantissant leur authenticité, sur papier et sous forme électronique. L’article 2 de l’ordonnance prend soin d’ajouter que, sous sa forme électronique, le Journal officiel est mis à la disposition du public de manière permanente et gratuite.
L’ordonnance prévoit même que la publication au Journal officiel sous forme électronique suffit à assurer l’entrée en vigueur de certaines catégories d’actes, celles que définit le décret n° 2004-617 du 29 juin 2004 (Journal Officiel du 30 Juin 2004. – CE, 9 nov. 2005, n° 271713 : JurisData n° 2005-069192 ; AJDA 2005, p. 2210, rejet de la requête tendant à l’annulation du décret), à savoir :
En sens inverse, pour prévenir le risque que des données à caractère personnel ne soient mises en ligne et donnent naissance à des traitements automatisés illicites, certains actes individuels ne peuvent faire l’objet d’aucune publication au Journal officiel sous forme électronique, ceux qu’énumère le décret n° 2004-459 du 28 mai 2004(Journal Officiel du 29 Mai 2004) : essentiellement les décrets portant changement de nom ou francisation de nom ou de prénoms, les décrets de naturalisation, d’acquisition, de réintégration, de perte ou de déchéance de la nationalité française (P. Sablière, Nul n’est-il censé ignorer Internet ? : AJDA 2010, p. 127) 39 à 41 . – Publication électronique des documents administratifs
L’article 6 de la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique (Journal Officiel du 8 Octobre 2016, texte n° 1) a modifié les règles générales de la diffusion des documents administratifs. Le décret n° 2016-1922 du 28 décembre 2016 (Journal Officiel du 30 Décembre 2016, texte n° 14) en a tiré les conséquences et a précisé le seuil d’agents applicable aux administrations au-dessous duquel la publication électronique de leurs documents administratifs n’est pas obligatoire. Ce seuil a été fixé à 50 agents ou salariés exprimé en équivalents temps plein (CRPA, art. D. 312-1-1-1). 41. – Actes des collectivités locales – Rien n’interdit aux collectivités territoriales, dans le souci d’informer au mieux leurs administrés, de diffuser leurs actes et spécialement les actes à caractère réglementaire sur leur site Internet (L. n° 2002-276, 27 févr. 2002, relative à la démocratie de proximité, art. 6, VII. – V. supra n° 31, précisant que la publication “peut également être organisée, à titre complémentaire, mais non exclusif, sur support numérique” – citée supra n° 24). Mais tant que cette diffusion ne sera pas entourée de toutes les précautions juridiques et techniques de transcription et d’accès qui ressortent de l’ordonnance n° 2004-164 du 20 février 2004(citée supra n° 39) pour les actes de l’État publiés au Journal officiel sous sa forme électronique, elle ne saurait remplacer l’insertion dans un recueil officiel ou l’affichage et elle ne saurait en avoir les effets juridiques. Se situant dans la ligne de la jurisprudence administrative (rappr. CE, 18 févr. 1994, n° 140815, min. d’Ét., min. Éduc. nat. c/ Wrobel : JurisData n° 1994-041385 ; Rec. CE 1994, tables, p. 770 ; Dr. adm. 1994, comm. 180 ; LPA 29 sept. 1994, p. 4, concl. Schwartz, la diffusion, par voie de serveur télématique, de la liste des candidats admissibles à un concours ne constitue pas une mesure de publicité suffisante pour faire courir le délai de recours contentieux vis-à-vis des tiers. – TA Amiens, 6 mars 2008, n° 0600602, Sté Crématoriums de France : AJDA 2008, p. 1283, la mention sur le site internet de la commune de la délibération du conseil municipal déléguant le service public du crématorium ne remplace pas l’insertion dans une publication locale). Le ministre de l’Intérieur attire à juste titre l’attention des élus et responsables locaux qui accorderaient au support numérique une valeur et une portée qui ne sont pas encore la sienne (Rép. min. n° 61896 à Mme Zimmerman : JOAN Q, 19 nov. 2001, p. 66332. – P. Sablière, article cité supra n° 39).
42. – Publication intégrale. Publication par extrait ou mention. Mentions additionnelles – D’après la définition du Tribunal des conflits (V. supra n° 2), il faut que la publication permette aux intéressés d’avoir connaissance de l’ensemble de l’acte administratif. Les publications par extrait ou mention ne sont pas en principe suffisantes (concl. Tessier ss CE, 18 mars 1904, Savary : DP 1905, 3, p. 75) hormis lorsqu’elles sont prévues par un texte. Par exemple, l’article R. 424-15 du Code de l’urbanisme prescrit, d’une part, l’affichage de la mention des autorisations d’urbanisme sur le terrain et, d’autre part, l’affichage par extrait à la mairie. En outre, une publication incomplète par rapport aux prescriptions sera néanmoins jugée suffisante si le permis peut être identifié (CE, 14 nov. 2004, n° 254007, Ville Nice : JurisData n° 2004-067353. – TA Nice, ord., 29 juill. 2009, n° 0902583, CH Menton « La Palmosa » : AJDA 2009, p. 2017, note P. Chrestia. – cependant CE, 29 mai 1981, n° 17356, SCI Le village aux toits blancs : Rec. CE 1981, tables, p. 978). Autre exemple de prescription de publication par extrait : celle de l’autorisation sur le marché d’un médicament (C. santé publ., art. R. 5121-50. – CE, 29 déc. 2004, n° 259085, Laboratoire Glaxosmithkline : JurisData n° 2004-067353 ; AJDA 2005, p. 685).
Le Conseil d’État ne reconnaît la validité des publications par extrait que dans la mesure où les énonciations publiées sont de nature à éclairer les intéressés sur le contenu de l’acte administratif et sur les conditions de régularité de son édiction. Ainsi, la publication au Journal officiel de l’extrait d’un arrêté qui ne fournit aucune indication sur la qualité de son auteur n’entraîne pas la forclusion d’une requête dont les conclusions sont exclusivement dirigées contre l’absence de la signature requise du ministre compétent (CE, 1er juill. 1954, Charles : Rec. CE 1954, p. 379 ; AJDA 1955, II, p. 302, concl. Laurent. – comp. CE, sect., 3 juin 1960, Gabolde : Rec. CE 1960, p. 381. – V. également, CE, 25 févr. 1976, min. Transp., Cne Pluguffan et a. : Rec. CE 1976, p. 112. – CE, 22 avr. 1983, n° 35942, Raveau : JurisData n° 1983-040959 ; Dr. adm. 1983, comm. 186. – CE, 22 févr. 1995, n° 109684, Tiberti et Bérenger : JurisData n° 1995-041475 ; AJDA 1995, p. 328, concl. Maugüé). Cependant, constitue une publicité suffisante la publication de l’extrait d’un décret portant classement d’un site dès lors qu’il est indiqué que le texte intégral peut être consulté en préfecture et/ou dans les mairies concernées avec, au besoin, les plans qui lui sont annexés (CE, 7 nov. 1986, de Geouffre de la Pradelle : Rec. CE 1986, tables, p. 379 ; AJDA 1987, p. 124, obs. Prétot. – CE, 8 juill. 1992, n° 122262, Épx Fillon : JurisData n° 1992-048010 ; Rec. CE 1992, p. 286. – CE, 22 févr. 2002, n° 222891, Albeau : JurisData n° 2002-063546 ; Collectivités-Intercommunalité 2002, comm. 112, obs. Erstein). La mention de l’obligation de notification des recours (C. urb., art. R. 600-1) dans l’affichage sur le terrain d’une autorisation d’urbanisme, requise aux termes des articles R. 424-15 du Code de l’urbanisme(rédaction issue de D. n° 2007-18, 5 janv. 2007, art. 9 : Journal Officiel du 6 Janvier 2007) et A. 424-17 (créé par A. 11 sept. 2007, art. 4, II : Journal Officiel du 13 Septembre 2007), n’est pas une formalité substantielle. Par conséquent, le défaut de mention de cette condition procédurale ne fait pas obstacle au déclenchement du délai de recours contentieux. Il s’oppose seulement à ce que soit opposée à l’auteur du recours l’irrecevabilité prévue à l’article R. 600-1 du Code de l’urbanisme(CE, avis, 19 nov. 2008, n° 317279. – TA Nice, ord., 29 juill. 2009, n° 0902583, CH Menton « La Palmosa » : AJDA 2009, p. 2017, note P. Chrestia). 43. – Rectificatifs – Certaines erreurs peuvent se glisser dans la reproduction des actes administratifs lors de leur publication. Il appartient à l’Administration de publier les rectificatifs nécessaires. La pratique des errata, sous couvert de redresser une erreur matérielle, ne saurait conduire à modifier le texte initial (CE, 16 mars 1966, Cartel d’action morale et sociale et Union civique et sociale : Rec. CE 1966, p. 211, prétendu rectificatif déclaré « nul et de nul effet ». – CE, 10 juill. 1987, Meissonnier et a. : Rec. CE 1987, tables, p. 532, un rectificatif qui ne correspond ni au texte du projet de décret soumis au Conseil d’État ni au texte résultant de l’avis émis par ce dernier est entaché d’incompétence).
44. – Charge de la preuve – Si l’existence, la date, la durée de la publication ou de l’affichage sont contestées, la preuve de celles-ci incombe à l’Administration (Cass. crim., 16 juill. 1937 : S. 1939, 1, p. 156. – V. aussi CE, 12 nov. 1955, Gripp, Blisnik et Hachette : Rec. CE 1955, p. 538. – CE, 24 nov. 1965, min. Constr. c/ Synd. propriétaires d’Aspretto : Rec. CE 1965, p. 640. – CAA Douai, 13 nov. 2007, n° 06DA01520, B. c/ Université Lille II, affichage non prouvé de la délégation de signature du président de l’université au profit du secrétaire général. – CE, 21 mai 2008, n° 294711, Groupe hospitalier Sud Réunion : JurisData n° 2008-073598 ; AJDA 2008, p. 1026 et 1845, affichage non prouvé d’une délégation de signature).
Dans les hypothèses où la publicité doit être réalisée par le destinataire de l’acte – cas de l’affichage sur le terrain des autorisations d’urbanisme –, il incombe à ce bénéficiaire d’en apporter la preuve (CE, 21 déc. 1977, SCI « Îlot B.10 » : Rec. CE 1977, p. 529 ; Dr. adm. 1978, comm. 19) mais la commune ayant délivré le permis peut aussi établir la régularité de l’affichage sur le terrain (TA Nice, ord., 29 juill. 2009, CH Menton « La Palmosa », cité supra n° 42). 45. – Preuve par certification – La preuve peut être apportée par la certification de l’autorité édictrice de l’acte (CGCT, art. R. 2122-7, s’agissant des arrêtés municipaux, leur publication “est constatée par une déclaration certifiée du maire”. – CGCT, art. R. 2131-1, al. 3 : “Le maire certifie, sous sa responsabilité, le caractère exécutoire de ces actes”. – CAA Marseille 28 déc. 1998, Cts Baldassare et Cne Menton : RFD adm. 1999, p. 1272, obs. Ricci. – V. aussi CE, 19 nov. 2004, n° 264337, X et a. : JurisData n° 2004-067629 ; Constr.-urb. 2005, comm. 48, note P. Benoît-Cattin. – CAA Bordeaux, 17 févr. 2009, n° 08BX00018, Communauté intercnale Nord de la Réunion : JCP A 2009, 2173, certification d’affichage par le président de l’EPCI, les dispositions de l’article L. 2131-1 du Code général des collectivités territoriales étant rendues applicables aux actes des EPCI par l’article L. 5211-3 du même code).
Le certificat administratif est valablement produit pour la première fois à hauteur d’appel alors même qu’il est établi près de deux ans après la date attestée de l’affichage (CAA Nancy, 15 nov. 2007, n° 06NC01331, Ville Metz c/ Beaudelique : AJDA 2008, p. 108, maire certifiant l’affichage d’une délégation de signature à son adjoint). La preuve peut également être apportée par une autre autorité administrative (CE, 9 avr. 1975, Meyer : Rec. CE 1975, tables, p. 852 ; JCP G 1976, II, 18226, note Homont, certification par un maire de l’affichage d’un arrêté préfectoral prescrivant l’enquête préalable à une déclaration d’utilité publique ; présomption de publication que ne remet pas en cause un constat d’huissier qui n’établit pas la fausseté de l’attestation du maire. – CE, 9 févr. 2000, n° 198413, Chevalier et a. : JurisData n° 2000-060106 ; Rec. CE 2000, p. 45 ; RFD adm. 2000, p. 459, n° 1, certification par un maire de l’affichage d’une déclaration d’utilité publique). Mais l’attestation rédigée par un adjoint (12 ans après le vote de la délibération) ne vaut pas certificat d’affichage qui doit, aux termes de l’article R. 2131-1 du Code général des collectivités territoriales, être établi par le maire (CE, 16 nov. 2005, n° 264423, Cne Saint-Bon Courchevel : JurisData n° 2005-069615 ; JCP A 2006, 1066, note P. Billet) 46. – Preuve par mention sur un registre – À propos de l’affichage en mairie d’un permis de construire, le Conseil d’État a considéré que la mention au registre chronologique des actes de publication et de notification des arrêtés du maire (CGCT, art. R. 2122-7, al. 3. – C. urb., art. R. 424-15, al. 3) apporte normalement la preuve de l’exécution de cette formalité et que, si le registre n’est pas tenu, ni la déclaration certifiée du maire (V. supra n° 45), ni la mention sur un autre registre ne présentent de garanties équivalentes (CE, 28 juill. 2000, n° 198318, Cne Port-Vendres : JurisData n° 2000-060941 ; Rec. CE 2000, p. 360 ; BJDU 2000, p. 218, concl. Austry ; Collectivités-Intercommunalité 2000, comm. 304 et obs.).
Mais l’inscription au registre mentionné à l’article R. 2122-7 du Code général des collectivités territoriales (al. 3 : “L’inscription par ordre de date des arrêtés, actes de publication et de notification a lieu sur le registre de la mairie”) ne saurait tenir lieu de publicité (CE, 26 sept. 2008, n° 294021, Cne Souillac : JurisData n° 2008-074206 ; AJDA 2008, p. 2283, note M. Verpeaux) 47. – Preuve indirecte – La publication peut être impliquée par la publication d’un texte postérieur (CE, 10 juin 1977, Sté « Les rapides de la Côte d’Azur » : Dr. adm. 1977, comm. 245, la publication, par voie d’affichage, des horaires de trains correspondant à de nouvelles liaisons entre deux villes emporte publication de la décision ministérielle approuvant la création de ces nouvelles dessertes ferroviaires. – A. Desrameaux, L’information indirecte : une variante de la théorie de la connaissance acquise : Dr. adm. 2009, étude 15).
48. – Prescription textuelle. Conséquences – La notification doit avoir lieu dans les formes prévues par la loi et les règlements en vigueur lorsque ceux-ci sont, sur ce point, explicites (CE, 9 mai 1962, Cne La Saulce : Dr. adm. 1962, comm. 162).
Une alternative est parfois proposée. Ainsi la notification de la décision expresse accordant ou refusant une autorisation d’urbanisme est-elle réalisée soit par voie postale (lettre RAR ou simple si l’autorisation ne prévoit ni prescription, ni participation), soit par transmission électronique, au choix du pétitionnaire (C. urb., art. R. 424-10 et R. 423-48). Quand les textes prévoient un mode précis de notification, il y a là une formalité substantielle que ne peut pallier aucun autre mode de publicité qui ne présenterait pas des garanties équivalentes (CE, 1er juin 1979, min. Santé c/ SA Clinique docteurs Penot et Burgot : Rec. CE 1979, p. 251 ; Dr. adm. 1979, comm. 191. – CE, sect., 26 juill. 1985, Sté Nouvelle clinique Beausoleil : Rec. CE 1985, p. 231 ; AJDA 1985, p. 744, obs. J. C. – CE, 28 janv. 1998, n° 139436, Sté Luminance International : JurisData n° 1998-050106 ; Rec. CE 1998, tables, p. 719). 49. – Procédés de notification suffisants – En l’absence de disposition expresse, la notification peut se faire par tout moyen portant à la connaissance personnelle du ou des intéressés l’acte administratif. Ont été regardés comme des procédés suffisants :
50. – Procédés de notification inadéquats – En revanche, le Conseil d’État n’admet pas que la notification d’un acte ultérieur soit considérée comme impliquant notification valable d’un acte antérieur connexe de la même opération administrative (CE, 7 févr. 1951, Laidet : Rec. CE 1951, p. 76). Le fait qu’un acte postérieur se réfère dans ses visas et son dispositif à un acte antérieur ne constitue pas une notification suffisante de ce dernier (CE, 26 juill. 1982, min. Santé et Séc. soc. c/ Copin : Rec. CE 1982, p. 310).
51. – Auteur – Logiquement, la notification est l’oeuvre de l’autorité administrative qui a édicté l’acte unilatéral. Mais elle peut émaner d’une autre autorité (CE 7 juin 1944, Hatour : Rec. CE 1944, p. 163).
Dans des cas très particuliers, la notification peut être réalisée par la personne privée destinataire d’une décision administrative, en vue d’informer les tiers directement concernés par cette décision et ses conséquences. La notification fait courir contre eux le délai du recours pour excès de pouvoir (CE, 23 oct. 1970, Denis : Rec. CE 1970, p. 616, notification aux locataires d’un arrêté de péril par le propriétaire de l’immeuble. – CE, sect., 8 nov. 1974, Épx Figueras : Rec. CE 1974, p. 545, notification aux occupants du transfert de propriété par l’acquéreur d’un immeuble faisant partie du domaine privé de l’État. – CE, sect., 15 oct. 1982, Asselin : Rec. CE 1982, p. 342, concl. Pauti ; Dr. soc. 1983, p. 102, concl. Pauti ; D. 1983, jurispr. p. 469, note Laveissière. – CE, 28 janv. 1983, SA Dunlop : AJDA 1983, p. 207, chron. Lasserre et Delarue. – CE, 27 févr. 1985, Sté Trans al Quartz : Rec. CE 1985, p. 59, notification au salarié de l’autorisation de licenciement par l’employeur), à condition naturellement que cette notification latérale soit suffisamment éclairante (CE, sect., 21 janv. 1983, Fleury Capron. – CE, sect., 4 févr. 1983, SA Jacques Borel : Rec. CE 1983, p. 20 ; AJDA 1983, p. 207-208, chron. Lasserre et Delarue. – TA. Poitiers, 31 mars 1982, Cousin c/ min. Trav. : AJDA 1983, p. 39, note Zapata). 52. – Destinataire – La notification est effectuée à l’intention du destinataire de l’acte et, normalement, de lui seul (CE, 28 mai 1975, SARL « Les briqueteries Lepage » : AJDA 1975, p. 466, un arrêté de péril, notifié au propriétaire de l’immeuble, n’a pas à être notifié de surcroît au bénéficiaire d’une réserve de jouissance – CE, 25 juill. 2007, n° 287560 : JurisData n° 2007-072437, JCP A 2007, 2270, note M. Yazi-Roman, la notification de l’arrêté de péril reçue par le locataire est sans effet à l’égard du propriétaire). La notification au destinataire de l’acte doit lui être faite personnellement (CE, ass., 7 avr. 1933, Deberles : Rec. CE 1933, p. 150). La signification d’avoué à avoué ne remplace pas une notification à la personne (CE, 4 févr. 1972, Busine : Dr. adm. 1972, comm. 76. – CE, 27 oct. 1972, Dupuydt : Rec. CE 1972, p. 683).
En matière fiscale, la personne établie hors de France qui a désigné un représentant assujetti établi en France (en application de l’article 289 A du Code général des impôts) demeure la seule redevable de la taxe sur la valeur ajoutée due au titre des opérations imposables qu’elle réalise en France. L’avis de mise en recouvrement doit être établi au nom de la personne établie hors de France et notifié à l’adresse de son représentant en France (CE, 24 juill. 2009, n° 309278, Sté Fis-Vopart). 53. – Notification à un mandataire – La notification est régulière quand elle est faite auprès du mandataire constitué par le destinataire de l’acte (CE, 12 mai 1942, Cie anonyme sablières de la Seine : Rec. CE 1942, p. 150. – CE, sect., 5 déc. 1952, Desgouillon : Rec. CE 1952, p. 561 ; S. 1953, p. 381, concl. Gazier). De plus, il convient de faire place à des arrêts qui appliquent la notion de mandat tacite. Ainsi, un acte concernant une indivision immobilière est opposable à tous les indivisaires s’il a été notifié à celui d’entre eux qui assume en fait la gestion de l’immeuble (CE, 10 déc. 1951, Vve Pollet : Rec. CE 1951, p. 582). C’est, semble-t-il, en référence à un mandat tacite qu’est jugée valable à l’égard de tous les cohéritiers la notification d’une décision effectuée auprès de l’un d’eux (CE, 15 févr. 1980, Cts Flaget : Rec. CE 1980, tables, p. 600) ou qu’est rendu opposable aux ayants droit un décret, portant classement d’un site, notifié à la propriétaire d’une parcelle de terrain comprise dans la zone classée (CE, 29 juill. 1983, n° 38272, Épx Philippot).
En matière fiscale, la notification des redressements doit être adressée au liquidateur du contribuable en liquidation judiciaire (CE, sect., 14 mars 2008, n° 290591, Me Moyrand, ès qual. : JurisData n° 2008-081289 ; JCP G 2008, II, 10097, note F. Dieu). 54. – Notification à un gardien – Le mandat tacite peut sans doute expliquer encore qu’un concierge, « préposé du propriétaire et serviteur des locataires », ait été jugé pleinement habilité à recevoir les notifications qui leur sont adressées (CE, 18 mai 1945, Sté auxiliaire de gestion et d’avances : Rec. CE 1945, p. 101. – V. aussi CE, 7 déc. 1951, Sommer : Rec. CE 1951, p. 579). De même et par analogie, la notification (en l’espèce, d’une convocation à l’audience) adressée à une personne résidant au Muséum national d’histoire naturelle et faite au bureau centralisateur du courrier du Muséum est valablement effectuée dans la mesure où « il n’est pas soutenu que le [bureau centralisateur] n’avait pas qualité pour accuser réception du courrier personnel de M. L. » (CE, 30 sept. 2002, n° 238682, Laffrechine : JurisData n° 2002-064408 ; AJDA 2003, p. 103).
Le juge est légitimement plus réservé quand il s’agit d’un pli recommandé dont la remise au gardien d’un immeuble ne constitue une notification régulière que si ce dernier a été habilité par le destinataire de la décision à accuser réception d’un tel courrier (CE, 13 nov. 1998, n° 164143, Grimaud : JurisData n° 1998-765171 ; Rec. CE 1998, p. 393). 55. – Notification au conjoint – Envisagée dans le cadre des relations familiales, la jurisprudence administrative est quelque peu déroutante. Alors que n’est pas jugée valable la notification faite à la femme d’une décision intéressant son mari (CE, 9 nov. 1966, Pagnon : Rec. CE 1966, p. 605. – V. aussi, CE, ass., 22 juill. 1977, X : Rec. CE 1977, p. 353), le Conseil d’État estime suffisante la notification faite au seul mari, soit d’un projet de servitude sur un terrain appartenant en propre à la femme (CE, sect., 30 mai 1980, Synd. intercnal électrification Haut-Nuejouls : AJDA 1981, p. 99), soit du dépôt en mairie du dossier d’enquête parcellaire en vue d’exproprier une parcelle de terrain dont la femme est propriétaire indivis (CE, sect., 30 mai 1980, Ludger : Rec. CE 1980, p. 255 ; AJDA 1981, p. 98, concl. Morisot). Pour le Conseil d’État, qui en ce domaine s’éloigne des positions adoptées par la Cour de cassation, la notification adressée, même par erreur, au mari produit ses effets vis-à-vis de la femme dès lors qu’il n’apparaît pas que les deux époux vivent séparés en droit ou en fait et que la femme ne soutient pas que son mari n’avait pas qualité pour recevoir le pli en son absence (par analogie, CE, 5 mars 2003, n° 241763, Riss : JurisData n° 2003-065079 ; Rec. CE 2003, p. 112 ; RFD adm. 2003, p. 625, avis signé seulement du mari attestant la réception d’un jugement intéressant son épouse).
56. – Notification à une personne morale de droit public – S’agissant d’une notification à une commune, le Conseil d’État définit ainsi la qualité du destinataire : « la notification d’un acte à une personne morale de droit public est faite valablement lorsqu’elle est reçue soit par un représentant légal de la collectivité à qui l’acte est destiné, soit par l’un quelconque des agents de cette collectivité qui, placé sous l’autorité de son représentant légal, est tenu de lui transmettre l’acte qu’il a reçu » (CE, 17 oct. 1980, Cne Villeneuve-sur-Bellot : Dr. adm. 1980, comm. 367).
57. – Notification parallèle à des tiers – Dans certaines hypothèses, la notification d’un acte doit être organisée auprès de tiers. Ainsi, le permis de construire, accordé à un copropriétaire pour des travaux concernant les parties communes de l’immeuble, doit être notifié au syndicat des copropriétaires, pris en la personne du syndic dont les observations figuraient au dossier de la demande de permis (CE, 6 juin 1986, n° 58211, Synd. copr. immeuble du 80, rue Cardinet à Paris).
Par ailleurs, le respect du caractère contradictoire de la procédure contentieuse impose que soient notifiés au requérant, qui conteste la régularité d’un arrêté accordant un permis de construire, les arrêtés postérieurs ayant le même objet et se substituant au premier acte ultérieurement retiré (CE, ass., 23 mars 1973, Cie assur. l’Union : Rec. CE 1973, p. 251 ; RD publ. 1973, p. 1316, note M. Waline et p. 1763, concl. Bertrand ; AJDA 1973, p. 430, note B. Odent et p. 476, chron. Cabanes et Léger ; AJPI 1973, p. 696, article Chapuisat. – pour une application à un arrêté de transfert de permis édicté en cours d’instance, CAA Nantes, 29 déc. 2008, n° 08NT01224 et n° 08NT01225, Cne Montmartin-sur-Mer : JurisData n° 2008-008533 ; Cah. administratifs et politistes du Ponant, n° 16, 2009, p. 174, note L. Molinero. – sur l’application de la théorie de la connaissance acquise dans cette circonstance, CE, 25 mai 2005, n° 270273, Cne Banon : JurisData n° 2005-068458 ; Collectivités-Intercommunalité 2005, comm. 141, note G. Pellissier ; AJDA 2005, p. 1702). La jurisprudence « Compagnie d’assurances l’Union » a été élargie à l’ensemble des décisions individuelles d’autorisation, en même temps que le Conseil d’État a renoncé au fondement primitivement invoqué (le respect du contradictoire) pour lui substituer implicitement celui de la sécurité juridique et du droit au recours concret et effectif (CE, ass., 15 avr. 1996, n° 128997, Institut radiologie et a. : JurisData n° 1996-050287 ; Rec. CE 1996, p. 138 ; RFD adm. 1996, p. 755, concl. Abraham ; Dr. adm. 1996, comm. 389. – CE, 15 nov. 2000, n° 200819, Assoc. sauvegarde site Courcourt : JurisData n° 2000-061391 ; Rec. CE 2000, p. 515 ; BJDU 2001, n° 5, p. 375, concl. Olson. – sur l’information des tiers organisée par la personne destinataire de la décision administrative notifiée par l’Administration, V. supra n° 51). 58. – Domicile – La notification est faite au domicile du destinataire. Au besoin, elle doit mentionner le nom de la personne chez qui le destinataire a indiqué qu’il est logé (CE, 31 mars 1999, n° 198356, Ba : Dr. adm. 1999, comm. 133). Le domicile s’entend au sens de domicile déclaré et connu. La présentation d’un pli recommandé à une adresse que le destinataire a quittée sans en aviser l’Administration vaut notification régulière (CE, 21 juill. 1970, Perrucot : Rec. CE 1970, p. 536. – CAA Lyon, 27 déc. 2000, Da Silva : JurisData n° 2000-141945 ; AJDA 2001, p. 299, note Berthoud), sous bénéfice de la précision suivante :
59. – Siège social – Vaut notification régulière la présentation à une société d’un arrêté préfectoral envoyé, par lettre recommandée avec avis de réception, à l’adresse mentionnée par la société destinataire ; si les agents des postes n’ont pu remettre cette lettre à un représentant dûment habilité de la société, celle-ci n’est pas fondée à s’en plaindre faute de n’avoir pas déposé, conformément aux prescriptions en vigueur, la liste des personnes accréditées pour donner décharge des plis recommandés (CE, 23 févr. 1977, SCI exploitation agricole Plaimpied : Rec. CE 1977, p. 103. – CE, 26 mars 1982, n° 31864, Sté civile Astro. – V. également, CAA Paris, 4 nov. 1999, Sté Vincennes auto : Dr. adm. 2000, comm. 19, obs. V.H.).
60. – Notification tardive – La notification, en principe, n’est enfermée dans aucun délai. Il a cependant été jugé que, si la notification intervient trop tardivement, elle doit être regardée comme une nouvelle décision dont la régularité sera appréciée au regard des faits intervenus entre la date de sa signature et celle de sa notification et au regard du droit en vigueur à la date de la notification et non à celle de la signature (TA Versailles, 28 mars 1983, Sadok Hamza c/ min. Int., Décentr. : AJDA 1983, p. 484, concl. Abraham, à propos d’un arrêté d’expulsion notifié deux ans après sa signature). Ce jugement a été censuré par le Conseil d’État (CE, 27 nov. 1985, min. Int., Décentr. c/ Sadok Hamza : Rec. CE 1985, p. 347 ; AJDA 1986, p. 122, chron. Hubac et Schoettl), pour qui une notification tardive ne constitue pas une nouvelle décision (réserve faite, peut-être, du cas où le retard serait de grande ampleur).
61. – Notification au-delà du délai prévu pour prendre une décision – Lorsqu’est imposé à l’Administration un délai pour prendre une décision, doit-elle, dans le délai assigné, non seulement la signer mais aussi la notifier ? En principe, il importe que la décision soit prise, non qu’elle soit notifiée avant l’expiration du délai (V. infra n° 76).
Mais, d’une part, il est des cas dans lesquels le moment où est opérée la notification retentit sur la régularité d’une décision (V. infra n° 78) et, d’autre part, il est des limites qui ne sauraient être franchies à moins d’enlever toute portée au délai expressément fixé. Par exemple, selon l’article 39 du Code de la nationalité(abrogé L. n° 93-933, 22 juill. 1993. – C. civ., art. 21-4), le Gouvernement dispose d’un délai d’un an, à compter de la date du récépissé de la demande, pour s’opposer à l’acquisition de la nationalité française ; si la régularité du décret d’opposition n’est pas affectée par une notification effectuée au-delà du délai d’un an (CE, sect., 19 nov. 1993, n° 111212, Bereciartua Echarri : JurisData n° 1993-047975 ; Rec. CE 1993, p. 321 ; AJDA 1994, p. 140, concl. Abraham), le décret « n’est plus susceptible d’être notifié » quand l’Administration laisse s’écouler un « délai anormalement long » et en rien imputable à l’intéressé (CE, sect., 26 mars 1999, n° 174113, Villegas : JurisData n° 1999-050228 ; Rec. CE 1999, p. 94 ; RFD adm. 1999, p. 544, concl. Hubert ; RD publ. 2000, p. 340, chron. Guettier, décret d’opposition pris dans le délai d’un an, mais notifié… 18 ans après sa signature). Procéder à une notification avec autant de retard équivaut alors à notifier une nouvelle décision, laquelle ne peut être qu’irrégulière du fait qu’elle est nécessairement prise en dehors des délais légaux. 62. – Information claire et complète – Pour produire tous ses effets, la notification doit comporter des indications suffisantes pour permettre à l’intéressé d’être pleinement informé et de vérifier la régularité de l’acte notifié (CE, 9 mai 1952, Entr. Levaux : RD publ. 1953, p. 485. – CE, 20 juin 1973, min. Agr. c/ Dauphin : Rec. CE 1973, p. 422), ce qui implique l’envoi du texte intégral comme l’exigent certains arrêts (CE, 17 mars 1937, Pertuzet : Rec. CE 1937, p. 335. – CE, 28 mars 1950, Vve Resset : Rec. CE 1950, p. 200. – CE, 16 mars 1951, Bradier : Rec. CE 1951, p. 167). Mais la jurisprudence s’est peu à peu assouplie et ne pose plus comme règle que le texte même de la décision soit remis au destinataire (CE, 3 mai 1967, min. Int. et Épx Gasc c/ Granier : Rec. CE 1967, p. 190. – CE, 21 avr. 1972, Synd. autonome conchylicole Médoc maritime : Rec. CE 1972, p. 303).
63. – Complément d’information – Si la notification a été accomplie dans des conditions insuffisantes, c’est aux destinataires qu’il incombe, dans le délai de deux mois, de réclamer gracieusement une notification complète (CE, sect., 19 oct. 1962, min. Int. c/ Dubost : Rec. CE 1962, p. 556 ; AJDA 1962, p. 670, chron. Gentot et Fourré. – CE, 6 déc. 1972, Tyrek : Rec. CE 1972, p. 777). Faute d’avoir pris cette initiative, ils seraient, par la suite, irrecevables à invoquer, après l’expiration des délais de recours, les vices que la notification incomplète ne leur aurait pas permis de découvrir (R. Hostiou, cité infra Biblio.).
Même si la jurisprudence « Dubost » joue exceptionnellement quand l’information incomplète fait néanmoins apparaître le sens, le contenu et la portée de la décision dont le texte intégral n’a pas été communiqué, elle est très rigoureuse en ce qu’elle met à la charge du destinataire le soin de déceler le caractère incomplet de la notification et l’obligation de pourvoir à sa régularisation. 64. – Mention des délais et voies de recours – Dans le champ d’application de son article 9, le décret du 28 novembre 1983 (abrogé par D. n° 2006-672 ; 8 juin 2006, art. 20, V : Journal Officiel du 9 Juin 2006, en vigueur le 1er juillet 2007) avait subordonné l’opposabilité des délais de recours à la condition qu’ils soient mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de l’acte (CE, 29 oct. 1990, Dalbies : Rec. CE 1990, p. 296. – CE, 1er avr. 1991, Abit : Rec. CE 1991, p. 144. – CAA Paris, 8 oct. 1993, Sté Rush Portuguesa LDA : JurisData n° 1993-049362 ; Rec. CE 1993, tables, p. 642 ; AJDA 1993, p. 870, concl. Albanel. – V. aussi CE, 5 déc. 1994, n° 150332, Ch. rég. comm. et ind. Languedoc-Roussillon : JurisData n° 1994-049580 ; Dr. adm. 1995, comm. 165. – TA Toulouse, 20 déc. 2006, n° 0203403, Paulin : AJDA 2007, p. 870) s’oppose à la forclusion de l’agent la notification sans mention des voies et délais de recours d’une décision expresse, bien que celle-ci soit confirmative de rejets implicites de demandes dont l’Administration n’avait pas à accuser réception. Un principe général du droit visant à garantir le droit à un recours effectif s’oppose au déclenchement du délai de recours, à défaut d’information sur les voies et délais de recours).
La mention est désormais requise en vertu de l’article R. 421-5 du Code de justice administrative. Cette disposition ne met pas toujours en échec la théorie de la connaissance acquise (CE, 1er juill. 2009, n° 312260, Sté Holding JLP : JurisData n° 2009-004906 ; AJDA 2009, p. 1848, concl. A. Courrèges ; JCP A 2009, p. 2206, note G. Pellissier, l’acquéreur évincé est réputé connaître la décision de préemption et les voies et délais de recours ouverts contre elle lorsqu’il joint à sa demande de rétrocession du bien préempté la copie intégrale de la décision notifiée au mandataire du vendeur et comportant cette mention. – pour la solution classique de l’absence d’effet de la connaissance acquise faute de mention des voies et délais de recours, CE, sect., 13 mars 1998, n° 120079, Mauline : JurisData n° 1998-050084 ; Rec. CE 1998, p. 80 ; AJDA 1998, p. 613, concl. J.-D. Combrexelle ; LPA 1999, n° 137, note Y. Claisse ; RFD adm. 1998, p. 1184, note B. Seiller). L’autorité administrative n’est pas tenue d’indiquer, en outre, les prorogations éventuelles et de durée variable dont pourraient bénéficier certains requérants à raison de leur éloignement (CE, 8 juin 1994, Mimouni : Rec. CE 1994, p. 293 ; AJDA 1994, p. 729, concl. Abraham), ni de préciser la juridiction compétente à l’intérieur de la juridiction administrative pour connaître du recours (CE, 4 nov. 1992, n° 120283, Ben Dhiab : JurisData n° 1992-049861 ; Rec. CE 1992, tables, p. 1205). Mais elle doit mentionner les délais de recours administratifs préalables obligatoires. Elle peut aussi faire figurer les recours administratifs facultatifs en écartant toute ambiguïté de nature à induire en erreur les intéressés (CE, 4 déc. 2009, n° 324284, min. Immigration, Intégration, Identité nationale et Développement solidaire c/ Hammou : AJDA 2010, p. 555, note P. Caille, absence de précision du caractère non prorogatif du délai contentieux du recours administratif dirigé contre un refus de délivrance de titre de séjour). L’omission ou l’inexactitude des mentions influe sur l’opposabilité des délais et non sur la régularité de l’acte (CE, 23 sept. 1988, n° 83858, Simonin). Celui qui se soustrait volontairement à la notification d’une décision ne peut utilement se prévaloir de ce que cette décision ne mentionne pas les voies de recours (CE, 31 juill. 1992, n° 111758, Walter : JurisData n° 1992-044257 ; Rec. CE 1992, p. 313 ; RFD adm. 1994, p. 259, note Poli). 65. – Mentions du procès-verbal d’un organisme consulté – Pour les actes des autorités de l’État ou des établissements administratifs de l’État qui, d’une part, ont été précédés de la consultation obligatoire d’un organisme consultatif, et qui, d’autre part, sont soumis par la loi du 11 juillet 1979 à la motivation obligatoire, la notification devait être accompagnée des mentions du procès-verbal dressé par l’organisme consulté et se rapportant à la question sur laquelle il est statué par cet acte (D. 28 nov. 1983, art. 14 abrogé le 1er juill. 2007 par D. n° 2006-672, 8 juin 2006, art. 20, V : Journal Officiel du 9 Juin 2006).
Cette mention n’est plus requise par l’article 14 du décret n° 2006-672 du 8 juin 2006 relatif à la création, à la composition et au fonctionnement de commissions administratives à caractère consultatif (préc.). 66. – Administration de la preuve – La preuve de la notification et de sa date incombe à l’Administration (CE, 12 juin 1974, Chabrerie : Rec. CE 1974, p. 333. – CE, 25 nov. 1981, Gani : Rec. CE 1981, tables, p. 777. – CE, 26 nov. 1986, min. Agr. c/ Épx Valleix : Dr. adm. 1987, comm. 3. – CE, 23 sept. 1987, min. Trav., Emploi et Form. prof. c/ Sté « Ambulances 2000 » : Rec. CE 1987, p. 289 ; AJDA 1987, p. 611), qui n’est pas tenue, sauf texte contraire, ni de notifier par pli recommandé, ni de passer par l’intermédiaire d’un agent assermenté (CE, 23 avr. 1975 : Rec. CE 1975, tables, p. 1193).
La preuve de la notification peut être administrée par tout moyen (pour les actes des communes, CGCT, art. R. 2122-7, al. 2, quand la notification ne peut être établie par le récépissé de la partie concernée, elle peut l’être par l’original de la notification conservée dans les archives de la mairie). À cet égard, la lettre recommandée avec accusé de réception constitue un bon moyen de preuve non seulement pour l’autorité administrative, mais aussi pour le juge qui, par exemple, devant les allégations précises du destinataire de la décision prétendant que le pli aurait été remis à un tiers non autorisé à le recevoir, peut demander le versement au dossier de l’accusé de réception (CE, 13 nov. 1998, n° 164143, Grimaud : JurisData n° 1998-765171 ; Rec. CE 1998, p. 393). 67. – Preuve indirecte – En cas de recours gracieux ou de recours hiérarchique contre une décision individuelle, la notification de celle-ci est réputée avoir eu lieu au plus tard à la date du dépôt du recours (CE, 29 oct. 1975, Poulet : Dr. adm. 1976, comm. 1. – CE, 6 oct. 1978, Assoc. quartier « La Corvée la Roche des fées » : Rec. CE 1978, p. 909).
68. – Procès-verbal de notification – Lorsque, et au moment où, il est procédé à la communication directe d’une décision, il est demandé à l’intéressé de signifier par une mention qu’il en a pris connaissance ; le refus de signer le procès-verbal de notification ne peut avoir pour conséquence de rendre inopérante la notification (CE, 7 mars 1952, De Vaux : RD publ. 1952, p. 800. – CE, 23 juill. 1952, Belkacem : Gaz. Pal. 1952, 2, p. 394. – CE, sect., 16 déc. 1955, Cne Orcières : Rec. CE 1955, p. 593 ; RD publ. 1956, p. 226, concl. Laurent. – CE, 6 févr. 1963, Épx Chassagne : Rec. CE 1963, p. 72. – CE, 29 juill. 1983, n° 38272, Épx Philippot).
69. – Pli recommandé avec avis de réception – Bien qu’en principe il ne soit pas obligatoire, l’usage de la lettre recommandée avec accusé de réception est de plus en plus répandu. La notification par lettre simple ou par lettre recommandée sans accusé de réception ne permet pas en effet de se ménager une preuve quelconque soit de l’envoi soit de la réception (CE, 16 janv. 1987, SA Desse Frères c/ Cne Fegersheim : Dr. adm. 1987, comm. 62. – CE, 13 janv. 1988, Joly : Dr. adm. 1988, comm. 88). La lettre recommandée fournit la preuve de l’envoi, l’avis de réception atteste que la lettre est bien parvenue à son destinataire. Celui-ci ne saurait soutenir que l’enveloppe était vide, s’il n’a fait aucune diligence pour connaître l’objet de l’envoi (CE, 19 déc. 1952, Bourgoin : Rec. CE 1952, p. 596).
L’avis de réception signé fait foi jusqu’à preuve du contraire de la réception au bénéfice de l’expéditeur (CE, 30 nov. 1951, X : Rec. CE 1951, p. 565. – CE, 18 févr. 1966, min. Trav. publ. c/ Storck : Rec. CE 1966, tables, p. 1070). La photocopie d’un accusé de réception postal a valeur probante dès lors que sa conformité à l’original n’est pas contestée (CE, 31 mars 1989, Cne Renescure c/ Steculorum : Rec. CE 1989, tables, p. 854). 70. – Retour d’un pli recommandé – Dans le cas du retour à l’Administration d’un pli recommandé, la preuve qu’il incombe à celle-ci d’établir que l’intéressé a reçu notification régulière peut résulter soit des mentions précises, claires et concordantes portées sur le document retourné (comp. dans le même sens, pour la notification d’un avis d’audience, CE, 6 oct. 1999, n° 185627, Nesmon : JurisData n° 1999-051515 ; Rec. CE 1999, p. 301 ; RFD adm. 1999, p. 1287, n° 8), soit d’une attestation de l’administration postale ou d’autres éléments de preuve établissant la délivrance par le porteur d’un avis de passage informant le destinataire que le pli est à sa disposition au bureau de poste. La notification a été jugée irrégulière lorsque les documents retournés ne comportaient pas mention du motif de la non-remise, ni de l’absence de l’intéressé de son domicile lors de la présentation de la lettre (CAA Paris, 30 juin 2001, n° 96PA02062, Raveyre : AJDA 2001, p. 265, note Haïm).
70 . – Preuve de la présentation d’une décision par recommandé
Lorsqu’elle oppose une fin de non-recevoir tirée de la tardiveté d’une action introduite devant une juridiction administrative, l’Administration doit établir la date à laquelle la décision attaquée a été régulièrement notifiée. En cas de retour du pli recommandé au terme du délai de mise en instance, la notification est réputée avoir été régulièrement accomplie à la date à laquelle ce pli a été présenté à l’adresse de l’intéressé. Il est toutefois nécessaire de rapporter des mentions précises, claires et concordantes sur l’enveloppe ou, à défaut, une attestation du service postal ou d’autres éléments de preuve établissant que le préposé a déposé un avis d’instance. La production de la copie d’un avis de réception à l’adresse portant la date manuscrite de présentation, le motif de non-distribution et une étiquette indiquant le nom et l’adresse du bureau de poste satisfait à ces exigences (CE, 24 avr. 2012, n° 341146, min. Int. : JurisData n° 2012-008280 ; JCP A 2012, act. 300). 71. – Refus et retard de réception d’un pli recommandé – Le destinataire ne peut faire échec à la notification en refusant de recevoir la lettre recommandée ou en s’abstenant de retirer le courrier laissé en instance au bureau de poste ou en se soustrayant à la notification (CE, 26 nov. 1969, Sté agr. et forestière Eure : Rec. CE 1969, p. 540 ; AJDA 1970, p. 239, concl. Rougevin-Baville. – CE, 7 oct. 1988, n° 80891, Épx Immery c/ Ville Marchais. – CE, 15 oct. 2004, J. : AJDA 2004, p. 2236. – V. également, CAA Paris, 4 nov. 1999, Sté Vincennes auto : Dr. adm. 2000, comm. 19, obs. V. H.).
Il ne peut davantage arguer du retard qu’il a mis à retirer au bureau de poste la lettre recommandée présentée à une adresse où il était (parfois volontairement) absent (CE, 6 avr. 1979, Bron : CJEG 1980, p. 31, note. – CE, sect., 24 janv. 1986, Mattéi et Maymard : Rec. CE 1986, p. 13, concl. Bonichot ; AJDA 1986, p. 266, obs. J. Moreau ; Rev. adm. 1986, p. 254, note Pacteau). Est transposable en matière de notification d’acte administratif la solution retenue par le Conseil d’État jugeant qu’une lettre recommandée de la commission des recours de l’OFPRA, informant sa destinataire de la date de la séance durant laquelle sera examiné son recours, est valablement notifiée même si l’intéressée n’a retiré son courrier que le dernier jour du délai de mise en instance et qu’à cette date la séance de la commission avait eu lieu (CE, 21 juin 2002, n° 219202, Ilinca : JurisData n° 2002-064048 ; Rec. CE 2002, p. 224 ; RFD adm. 2002, p. 862). 72. – Refus de délivrance d’un pli recommandé – Jugé que si le destinataire a commis une erreur dans l’indication de son prénom et que, pour ce motif, les services postaux ont refusé de lui remettre le pli recommandé, la notification est néanmoins valable (CE, 16 avr. 1975, Cts Faotto : Rec. CE 1975, tables, p. 1152 – V. également supra n° 58).
Jugé, en revanche, que la notification (d’un arrêté de reconduite à la frontière) n’est pas réalisée dans le cas où le service de la Poste a refusé de remettre la lettre recommandée à l’étranger concerné, faute pour celui-ci de présenter une pièce d’identité confisquée par les services de police (CE, 30 juill. 1997, préfet Yvelines c/ Djato : Rec. CE 1997, p. 305 ; Dr. adm. 1997, comm. 382). 73. – Rapport de télécopie – À défaut de précédents se rapportant aux actes administratifs, on peut faire état de la jurisprudence concernant la notification des actes juridictionnels. Dans un contexte particulier, le Conseil d’État a admis que la notification aux services préfectoraux d’un jugement relatif à une reconduite à la frontière est régulièrement effectuée par télécopie, même en l’absence d’accusé de réception, dès lors qu’elle est adressée, comme l’atteste le rapport d’émission, au numéro spécialement communiqué par le service des étrangers de la préfecture (CE, 22 mars 2000, n° 204960, préfet Isère : JurisData n° 2000-060192 ; Dr. adm. 2000, comm. 115, obs. R.S.).
74. – Preuve de la transmission électronique – La preuve de la notification par courrier électronique de la décision accordant ou refusant une autorisation d’urbanisme est établie par un accusé de réception électronique adressé à l’autorité compétente au moment de la consultation par le pétitionnaire. À défaut de consultation à l’issue d’un délai de huit jours après l’envoi, la notification est réputée reçue, afin de limiter les éventuelles manoeuvres dilatoires du demandeur (C. urb., art. R. 423-48).
75. – Appréciation. Compétence – Le défaut ou l’insuffisance de publicité d’un acte administratif ne constitue pas un vice propre de cet acte ; en conséquence les tribunaux judiciaires sont compétents pour le constater sans qu’il y ait matière à question préjudicielle et en l’absence de toute question de légalité (T. confl., 20 mars 1943, Sté Béthunoise d’éclairage et d’énergie : Rec. CE 1943, p. 322. – T. confl., 3 juill. 2000, n° 3205, Synd. pilotes d’Air-France et a. : Rec. CE 2000, p. 767 ; RFD adm. 2001, p. 511, n° 2).
76. – Incidence sur l’entrée en vigueur – En plus des conséquences sur le délai du recours contentieux et la contestation de l’acte (CE, 15 nov. 1996, n° 139573, Magnan : JurisData n° 1996-051119 ; Rec. CE 1996, p. 455), le défaut de publicité (c’est-à-dire publicité absente, incomplète ou accomplie dans des conditions irrégulières) trouve sa sanction par les mécanismes de l’entrée en vigueur. Un acte réglementaire qui n’a pas fait l’objet d’une publication ne peut entrer en vigueur, un tel acte étant dépourvu de force obligatoire (CE, 28 déc. 2007, n° 275138, C. c/ min. Défense : JurisData n° 2007-072884 ; JCP G 2008, II 10066, note Urbain Ngampio-Obélé-Bélé). Il ne peut pas davantage produire d’effet juridique si l’acte pris pour son application n’est pas publié (CE 11 déc. 2006, n° 282653, Zagli : JurisData n° 2006-071426 ; AJDA 2007, p. 157). L’Administration qui a omis de notifier un acte individuel ne peut invoquer celui-ci à l’encontre de l’administré ; par contre, le destinataire a le droit de se prévaloir d’une décision (favorable) ni notifiée ni publiée : la sanction du défaut de publicité se manifeste alors par l’entrée en vigueur de la décision restée « occulte » (sur tous ces points, V. Fasc. 108-30).
77. – Absence d’incidence sur la régularité – Principe. – L’absence ou l’insuffisance de publicité n’a, en principe, aucune répercussion sur la régularité de l’acte (jurispr. constante, CE, 9 nov. 1951, Lassus et Cottin : Rec. CE 1951, p. 528. – CE, sect., 28 févr. 1958, Amalric-Castelli : JCP G 1958, II, 10573, note J. G. – CE, 2 juin 1961, Groupement commerçants, industriels et patentés canton du Blanc : Rev. prat. dr. adm. 1961, n° 197. – CE, 10 juin 1977, Vve des Moutis et a. : Rec. CE 1977, p. 262. – CE, 12 oct. 1983, Couillaud : Dr. adm. 1983, comm. 399).
De même et sauf si elles provoquent une rétroactivité illégale (CE, 24 févr. 1999, n° 188154, Meyet : JurisData n° 1999-050168 ; Rec. CE 1999, p. 32 ; RFD adm. 1999, p. 428, n° 2), les conditions dans lesquelles a été réalisée la publicité de l’acte n’en affectent pas la régularité (CE, 25 mars 1994, n° 122718, Massol : JurisData n° 1994-042546 ; Dr. adm. 1994, comm. 346), par exemple, quand la publication a été faite par extraits (CE, ass., 28 févr. 1975, Herr et a. : Rec. CE 1975, p. 162 ; RD publ. 1975, p. 1424, note de Soto. – CE, 6 nov. 2000, n° 180496, Comité Somport opposition totale à l’autoroute Caen-Rennes : JurisData n° 2000-061339 ; Rec. CE 2000, p. 489 ; RFD adm. 2001, p. 244, n° 5) ou quand la notification a omis d’indiquer les voies et les délais de recours (CE, 23 sept. 1988, n° 83858, Simonin). 78. – Illustrations – La solution de la validité intrinsèque de l’acte non publié ressort particulièrement de la jurisprudence rendue à propos des actes destinés à être pris dans un certain délai. Il suffit que l’autorité compétente édicte l’acte pendant le délai imparti, peu importe que cet acte soit publié après l’expiration du délai.
Aux termes de l’article L. 11-5 du Code de l’expropriation, l’acte déclarant l’utilité publique doit intervenir, au plus tard, un an ou dix-huit mois après la clôture de l’enquête préalable ; la circonstance qu’il n’ait été publié qu’après l’expiration du délai n’exerce pas d’influence sur sa régularité (CE, 29 avr. 1994, n° 115161, Cellier : JurisData n° 1994-045512 ; Rec. CE 1994, tables, p. 747). Les décrets de naturalisation peuvent être rapportés dans l’année qui suit leur publication, s’il apparaît que le demandeur ne satisfait pas aux conditions légales. Dans une affaire où un décret de naturalisation, publié au Journal officiel du 23 février 1947, fut rapporté par un décret du 21 février 1948(Journal Officiel du 7 Mars 1948), le Conseil d’État estima que, le second décret ayant été pris dans le délai d’un an, cette considération suffisait et qu’il était indifférent que la publication ait eu lieu après l’expiration du délai (CE, sect., 23 déc. 1949, Albonico : Rec. CE 1949, p. 572. – dans le même sens, s’agissant des décrets d’opposition à l’acquisition de la nationalité française, CE, sect., 19 nov. 1993, Bereciartua Echarri, cité supra n° 61). 79. – Justification – La régularité d’un acte administratif s’apprécie en effet au jour de sa signature. La publicité est extérieure à la phase d’élaboration et, logiquement, l’absence d’une telle mesure ou ses insuffisances apparaît inopérante.
Pourtant, dès lors que de nombreuses décisions administratives sont assujetties à la motivation (V. Fasc. 107-30), est-il satisfaisant d’exiger la motivation au nom de l’information des administrés et d’admettre en même temps que l’absence de notification n’exerce aucune influence sur la légalité de l’acte (CE, 28 juill. 1995, n° 159172, Assoc. « Alexandre » : JurisData n° 1995-049704 ; Rec. CE 1995, tables, p. 794. – chron. Honorat et Baptiste sur CE, sect., 31 mars 1989, n° 69547, min. Int. c/ Lambert : AJDA 1989, p. 308, spécialement, p. 311. – V. aussi, concl. Bossard sur CE, sect., 28 juill. 2000, E. A. : RFD adm. 2001, p. 1239, spécialement, p. 1243 s.) ? 80. – Exceptions – Le défaut de publicité peut emporter l’annulation de l’acte administratif lorsqu’un texte prescrit une mesure de publicité à peine de nullité (L. n° 50-135, 31 janv. 1950, art. 34, qui rendait “nulle et de non-effet” la nomination de fonctionnaires “prononcée sans publication au Journal officiel”. – V. aussi CE, 4 mars 1955, Sté commerciale des produits africains : Rec. CE 1955, p. 126. – CE, 2 avr. 1971, Muon : Rec. CE 1971, p. 274. – a contrario CE, 12 oct. 1983, Couillaud : Dr. adm. 1983, comm. 399).
D’autre part, il est des cas où, en raison d’un délai impératif, l’autorité administrative doit, sous peine d’entacher d’irrégularité la décision qu’elle a prise, la notifier avant le terme du délai assigné (CE, 11 mars 1988, min. Aff. soc. et Solid. nat. c/ CAF Sarthe : Rec. CE 1988, p. 117, illégalité de la délibération d’un conseil d’administration d’une caisse primaire par une décision ministérielle notifiée après le délai d’un mois mentionné à l’article L. 171 du Code de la sécurité sociale). 81. – Irrégularité par ricochet – Celle-ci est susceptible de se produire quand la publicité d’une décision conditionne la régularité de la procédure et des actes postérieurs. L’acte réglementaire ou « intermédiaire » ne peut, faute de mesure de publicité suffisante, servir de base légale à un autre acte (CE, 4 août 2006, n° 278515, Bergeron : JurisData n° 2006-070685 ; AJDA 2006, p. 2139, DUP ne pouvant servir de base légale à un arrêté préfectoral approuvant le tracé d’une ligne électrique). L’absence de publicité correcte d’un arrêté ouvrant un concours et l’organisant est de nature à entraîner l’annulation de la décision fixant la liste des candidats admis à concourir ainsi que la décision du jury arrêtant les résultats du concours (CE, 29 juill. 1983, Soma et a. : AJDA 1983, p. 558, chron. Lasserre et Delarue. – CE, 20 oct. 1999, n° 181732, Bailleul : JurisData n° 1999-051200 ; Rec. CE 1999, p. 323 ; Dr. adm. 2000, comm. 1, obs. R.S. ; Dr. adm. 2000, com. 13, obs. Moniole. – comp. CE, 10 juill. 1985, n° 48648, Guyen, aucune disposition ne prescrit que le jury ne peut siéger qu’autant que le nom de ses membres a été porté à la connaissance des candidats. – également, en matière d’enquête publique préalable à l’approbation d’un document d’urbanisme, CE, 21 janv. 1979, Épx Lorans et a. : Rec. CE 1979, p. 31 ; AJDA mai 1979, p. 95, chron. Dutheillet de Lamothe et Robineau ; JCP G 1979, I, 2956, chron. Givaudan. – CE, 19 juin 1992, n° 88080, Comité sauvegarde patrimoine pays de Montpellier : JurisData n° 1992-042966 ; Rec. CE 1992, p. 241 ; RD publ. 1992, p. 1508, concl. Legal).
Le contentieux relatif à la publicité des délégations de signature ou de fonctions est particulièrement fourni ; en l’absence ou l’insuffisance de la publication, la décision signée par une autorité incompétente doit être annulée (par exemple, CAA Nantes, 29 déc. 2006 n° 06NT01703, préfet Ille-et-Vilaine c/ Oleinik : AJDA 2007 p. 870. – TA Caen, 5 févr. 2008, n° 0601407, de Vallière : AJDA 2008, p. 830. – V. aussi CE, 21 mai 2008, n° 294711, Groupe hospitalier Sud Réunion : JurisData n° 2008-073598 ; AJDA 2008 p. 1845. – CE, 26 sept. 2008, n° 294921, Cne Souillac : JurisData n° 2008-074206 ; AJDA 2008, p. 2283, note M. Verpeaux). J.-B. Auby M.-C. Bergerès D.-A. Camous E.-A. Caprioli E. Cartier P. Combeau et S. Formery A. Desrameaux P. Deumier M. Frejaville R. Hostiou J. Huet J. Kahn A. Mescheriakoff L. Molinero J. Molinie R. Noguellou F. Perrotin I. Poirot-Mazeres J.-M. Rainaud J. Raymond T. Renouf B. Tabaka P. Sablière D. Vergely
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Dictionnaire de Procédure Administrative Contentieuse 